PR/AB-ACG/1/L
MODUS OPERANDI PARA LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES


Las Reformas de los Sistemas de Pensiones en América Latina:

Crónica y Reflexiones




1. ANTECEDENTES E INTRODUCCION

Los sistemas de seguro social y en particular los regímenes de jubilaciones y pensiones han sido considerados como uno de los hechos capitales del desarrollo social en el siglo XX. 1

En la Región Latinoamericana los regímenes de jubilaciones y pensiones fueron surgiendo a lo largo de un amplio período de gestación. Cronológicamente, el inicio de los regímenes de jubilaciones y pensiones en la Región Latinoamericana puede ser dividido en tres períodos.

El primer período en el que a principios de siglo se desarrollaron regímenes de jubilaciones en Argentina, Brasil, Cuba, Chile y Uruguay.

El segundo período fue impulsado por la adopción de la Ley de Seguridad Social en Los Estados Unidos de América y se prolongó hasta el final de la Segunda Guerra Mundial. En este período se crearon los regímenes de jubilaciones y pensiones de Ecuador (1935), Perú (1936), Venezuela (1940), Panamá y Costa Rica (1941), México y Paraguay (1943), Colombia y Guatemala (1846) y República Dominicana (1947).

El tercer período se caracterizó por el establecimiento de regímenes basados en leyes "marco" que establecieron principios generales y dejaron los detalles a reglamentación posterior. En esta tercera etapa se crearon los regímenes de jubilaciones y pensiones en El Salvador y Bolivia (1949), Honduras (1952) y Nicaragua (1955).

Un rasgo característico de la creación y evolución de los regímenes de jubilaciones y pensiones en la región fue el hecho de que a pesar de que entre la creación de los primeros y la creación de los últimos, transcurrieron casi 50 años, los objetivos, estrategias, estructuras y papeles de los copartícipes sociales, tuvieron características similares en todos los países, independientemente de su desarrollo demográfico, económico e inclusive tecnológico. Prácticamente todos los diseños de los regímenes de jubilaciones y pensiones obedecieron a modelos europeos basados en supuestos de pleno empleo y crecimiento económico e inclusive de promoción de la natalidad.

Todos los regímenes de jubilaciones y pensiones se desarrollaron en la región en un contexto de desarrollo nacional caracterizado por modelos económicos proteccionistas, por altas tasas de crecimiento demográfico, por mercados de trabajo no-formales con perspectivas de crecimiento, con recursos humanos con capacitación insuficiente y con tecnologías informáticas disponibles de primera y segunda generaciones.

La creación y desarrollo de los sistemas de jubilaciones y pensiones en la región contaron en su tiempo, con una claro apoyo de todos los sectores y se consideró como un proceso positivo ya que a pesar de que introducía inevitablemente nuevos costos, se esperaba que el beneficio los compensaría, al proporcionar a las unidades productivas personal con adecuada protección social y al permitir a estas subrogar obligaciones en los sistemas de protección.

A lo largo de los años y a pesar de los cambios en los diferentes modelos económicos, el funcionamiento en la región de los regímenes de jubilaciones y pensiones fueron objeto de análisis, revisión y crítica sin que por lo tanto se pusieran en tela de juicio ni los objetivos, ni los principios, ni las estructuras legales, administrativas, financieras y actuariales.

El pasado reciente, en la mayoría de los países de la región se ha caracterizado por la persistencia de desequilibrios externos, la caída en el ingreso per cápita, el aumento del desempleo abierto, la reducción del sector formal, el aumento del sector no estructurado y en general un aumento de la proporción de la población viviendo en condiciones de pobreza e indigencia.

La agudización de los problemas en la región ha propiciado un sano cuestionamiento de las estructuras y estrategias económicas que han conducido a todos los países a adoptar programas de ajuste estructural. El entorno económico desfavorable, las aceleradas transformaciones demográficas e inclusive sus propias limitaciones y rigideces e incluso errores, han originado igualmente cuestionamiento de los sistemas de jubilaciones y pensiones en la región.

El cuestionamiento de los regímenes de jubilaciones y pensiones que se ha dado en la década de los 80 y en particular en la década de los 90, podría considerarse como un movimiento de reforma regional que se lleva a cabo en contextos económicos, políticos, sociales e inclusive tecnológicos muy diferentes a los que prevalecían en la región durante la creación y desarrollo de los regímenes iniciales de jubilaciones y pensiones.

Dicho movimiento de reforma se ha caracterizado por poner en tela de juicio, prácticamente todos los aspectos de los regímenes y por la confrontación de posiciones extremas y opuestas entre lo colectivo y lo individual; lo inmediato y lo perenne; lo público y lo privado; la técnica financiera y la técnica actuarial. El movimiento de reforma de los regímenes de jubilaciones y pensiones se ha distinguido del proceso de creación inicial en que, por muy decepcionantes que sean los resultados previos y por muy reducida que haya sido su cobertura, cuentan con derechos adquiridos y con jubilaciones en curso de pago, que obligan a idear alternativas aceptables y viables para la transición.

Por su importancia en la política económica así como por su trascendencia en la política social de los países, la reforma de los regímenes de jubilaciones y pensiones se encuentra en el centro de las estrategias económicas y de las agendas políticas de la mayoría de los gobiernos y en el centro del debate entre los copartícipes sociales.

En las décadas de los 80’s y de los 90’s, en América Latina se han registrado ocho reformas de regímenes de jubilaciones y pensiones con características similares pero también con diferencias fundamentales entre ellas. Todas estas reformas han sido orientadas a los regímenes generales destinados a los trabajadores del sector privado, dejando por fuera, al menos temporalmente, a los regímenes de jubilaciones y pensiones de grupos especiales como empresas estatales, paraestatales y militares, entre otros.

Chile cuenta con el sistema post-reforma más antiguo, con 16 años de operación y en la actualidad analiza importantes modificaciones. México y El Salvador han iniciado muy recientemente sus nuevos regímenes de jubilaciones y pensiones y las nuevas mayorías parlamentarias han hecho patente su voluntad de analizar y eventualmente modificar las reformas recientemente iniciadas, mientras que en Uruguay se formulan por la central sindical fuertes críticas que podrían plantearse en una consulta popular en próximos actos eleccionarios

De concretarse las nuevas propuestas, se estaría presenciando una reforma de las reformas y se confirmaría que ésta debe ser un proceso continuo y no un evento.

El proceso de reforma de los regímenes de jubilaciones y pensiones no es exclusivo de América Latina. Prácticamente todos los países en las diferentes regiones del mundo están analizando opciones de reforma de sus regímenes de jubilaciones y pensiones, aunque para algunos la prioridad es superar el déficit fiscal, para otros compensar los efectos de los cambios demográficos o simplemente reordenar regímenes que han sido distorsionados con medidas de coyuntura.

Los puntos de partida y las opciones de reforma varían substancialmente entre las diferentes regiones. Así por ejemplo, los países desarrollados tienen estructuras demográficas envejecidas, con desarrollo económico sostenido, con menores inequidades en la distribución del ingreso y con una cobertura quasi-universal de los regímenes de jubilaciones y pensiones. Los países de Europa del Este analizan las reformas a sus regímenes de jubilaciones y pensiones en un contexto de reestructuración e incluso refundación económica e igualmente con una cobertura quasi-universal. En Africa los fondos de previsión de capitalización individual están siendo transformados en regímenes colectivos de seguridad social en un contexto de cobertura extremadamente limitada. 2

Desde su creación en 1919, la OIT le ha asignado una particular atención al desarrollo de los regímenes de jubilaciones y pensiones en el mundo. En la región se destaca el Programa de Ottawa de Seguridad Social (Canadá, 1966), consultas técnicas regionales sobre atención primaria de la salud en la seguridad social (década de los 80) y en la presente década ha propiciado reuniones de empleadores (Uruguay 1992) y trabajadores (México 1992) para analizar el tema de las jubilaciones y pensiones. En 1992, la Memoria del Director General presentada ante la Décimo Tercera Conferencia de los Estados de América Miembros de la OIT (Caracas 1992), consideró los temas de la reestructuración económica y el mundo del trabajo y de la seguridad social y el proceso de reconversión económica. Posteriormente, la OIT llevó a cabo una reunión de Expertos para analizar el tema (México 1993).

Con el objeto de fomentar el intercambio de opiniones y de sacar provecho de las enseñanzas y en la medida de lo posible evitar las limitaciones y errores del pasado distante e inmediato, la OIT ha organizado a nivel mundial una serie de reuniones de consulta tripartita. Hasta la fecha se han efectuado reuniones en Harare, Budapest y Bangkok. Después de la presente reunión de Lima, se llevará a cabo una en París que considerará las experiencias de los países miembros de la OCDE.

Esta reunión de consulta tripartita subregional brindará una oportunidad para revisar los procesos de reforma de los regímenes de jubilaciones y pensiones en los diferentes países ya sea que éstos se encuentren en su fase de instrumentación, preparación o diseño. Este documento tiene el propósito de presentar los aspectos más relevantes y significativos observados en la región hasta la fecha, con el objetivo de orientar el análisis hacia los aspectos fundamentales y prioritarios para los diferentes sectores. Asimismo, se presentan reflexiones sustentadas en los lineamientos empleados para cumplir el mandato de la OIT.

Las experiencias y enseñanzas recogidas en las diferentes reuniones serán compiladas en una ulterior publicación, esperando coadyuven en los procesos continuos de reforma de los regímenes de jubilaciones y pensiones para que ésos se realicen en un contexto de promoción del cambio y de respeto de los principios.

2.  DESCRIPCION DE LOS PROCESOS DE REFORMA EN LA REGION

Las reformas de los regímenes de jubilaciones y pensiones en América Latina se han llevado a cabo en un contexto caracterizado por desequilibrios internos, deudas externas importantísimas, deudas internas abrumadoras, déficits educacionales, déficits sanitarios, inflación, pérdida del poder adquisitivo de los salarios, desempleo, subempleo y crecimiento del empleo informal y de baja productividad así como lamentables fenómenos de corrupción.

Ante todos estos problemas que son abordados con mayor o menor éxito en los diferentes países, las reformas de los regímenes de jubilaciones y pensiones frecuentemente analizadas fuera de su contexto, más aún, es considerada como un pre-requisito para acceder a niveles más avanzados de modernidad y desarrollo económico y la resolución de buena parte de los problemas económicos. En cierta forma es un "re-descubrimiento" de relaciones económicas y financieras que ha sido evidente para los especialistas desde la creación de los primeros regímenes de jubilaciones y pensiones en el mundo.

Los diagnósticos de los regímenes iniciales de jubilaciones y pensiones en América Latina por lo general coinciden en señalar los siguientes problemas:3

Un rasgo característico de las reformas de fin de siglo en América Latina ha sido la presentación de las mismas como un producto del conocimiento científico y por lo tanto indiscutible. Este carácter de "indiscutible" ha propiciado que con frecuencia se esperen resultados sobresalientes e inclusive espectaculares, independientemente de los insumos que se le provean, tanto en materia de resolución de los problemas heredados de los regímenes previos como en otros campos de la economía y de las finanzas.

Una de las expectativas más enraizadas es la que la adopción de uno u otro régimen de jubilaciones o pensiones brindaría, mayor orden, soluciones a los problemas mencionados y jubilaciones "decentes" aún cuando los salarios en la vida activa del afiliado no lo sean o inclusive cuando la vida activa esté llena de pasos por el desempleo o la informalidad.

El análisis de los procesos de reforma en América Latina hace evidente que éstos no han sido ajenos a los procesos políticos y que como cualquier otro proyecto de su magnitud, el diseño final ha sido producto más de las condiciones políticas prevalecientes que de un minucioso proceso científico. Baste para confirmar lo anterior, recordar que varios de los cálculos y reglamentos precisos de diversos proyectos y leyes de reforma se efectuaron posteriormente a la reforma y en muchos casos, aún se requiere iniciar las evaluaciones que permitan conocer las proyecciones a largo plazo tanto del equilibrio financiero como de la carga de los regímenes para el Estado.

Por otro lado, varios países han debido incluir la reforma de los regímenes de jubilaciones y pensiones y la estructura de los mismos como parte de compromisos financieros internacionales, lo que inevitablemente ha reducido el margen de equilibrio entre los objetivos sociales y los objetivos económicos y naturalmente ha ubicado los procesos de reforma con mayor responsabilidad en los ministerios de finanzas, economía o en ministerios creados exprofeso, que en los ministerios de trabajo o de previsión social, o que en las propias instituciones de seguridad social.

Así como en los tres períodos iniciales de gestación de los regímenes de jubilaciones y pensiones todos los países latinoamericanos siguieron modelos europeos, estas reformas de fin de siglo han contado en todos los casos como propuesta inicial con la reforma efectuada en Chile en 1981, por lo que se le ha considerado como un nuevo paradigma. El juego de las fuerzas políticas han brindado mayor o menor espacio al análisis científico de la reforma y de ahí su diversidad, más que de la similitud o diferencia entre las condiciones demográficas, económicas, financieras o laborales de los diferentes países y las observadas en Chile.

La falta de representación política de los grupos tradicionalmente excluidos de los regímenes de jubilaciones y pensiones como son trabajadores agrícolas, trabajadores del sector informal, a cuenta propia, etcétera, ha originado que éstos no hayan sido considerados en los procesos de reforma en forma alguna, salvo que se les presenta como novedad la posibilidad de acceder voluntariamente al nuevo sistema. La posibilidad de acceder voluntariamente al sistema es un elemento que ya existía en todas las legislaciones por lo que su señalamiento como novedad es cuestionable. Por otro lado, para la mayoría de estos grupos tradicionalmente excluidos de los regímenes de jubilaciones y pensiones, el problema no es tanto la posibilidad legal de acceder o no a los nuevos o antiguos regímenes, sino la existencia misma de los recursos y mecanismos para su inserción.

En el otro lado del espectro político se encuentran los grupos de muy importante representación política como lo son tradicionalmente militares, electricistas, telefonistas, petroleros, magisterio y las propias instituciones de seguridad social, que frecuentemente cuentan con regímenes privilegiados de jubilaciones y pensiones, financiados fundamentalmente con aportes fiscales y que han sido excluidos, al menos hasta la fecha, de los procesos de reforma.

Cabe señalar que, adicionalmente al mantenimiento de la exclusión de las poblaciones tradicionalmente excluidas y de la exclusión legal de los grupos con mayores privilegios, varias de las reformas han introducido exclusiones "técnicas" por edad de asegurados mayores a una cierta edad (40 años por ejemplo). De esta manera, en varios países las poblaciones excluidas de los nuevos regímenes de jubilaciones y pensiones son mucho mayores que las que se encuentran incluidas por el momento.

Con frecuencia en los análisis de las reformas de los regímenes de jubilaciones y pensiones en América Latina, se pone un énfasis especial en los aspectos colectivos o individuales de los sistemas de seguridad social, como si todos los individuos tuviesen acceso a ellos y, por lo tanto, sin considerar que los aspectos colectivos no incorporan a toda la colectividad ni que los aspectos individuales no son asequibles a todos los individuos.

Otro aspecto que frecuentemente ha sido pasado por alto en la reformas de los regímenes de pensiones ha sido la diferencia entre las necesidades y posibilidades de los individuos y el cambio de éstas a través de la vida. No tiene la misma capacidad de ahorro ni la misma necesidad de protección un individuo con ingresos de un salario mínimo que un individuo con ingresos de 25 salarios mínimos. No tiene las mismas posibilidades un individuo soltero de 20 años, que una jefe de familia de 35 con varios hijos, por ejemplo.

Los regímenes reformados de jubilaciones y pensiones, al igual que los anteriores, parecen haber puesto el énfasis en el crecimiento vertical, sin embargo pareciera que aún quedan muchos retos que enfrentar para asegurar su crecimiento horizontal y pasar a una fase sostenida de desarrollo "incluyente".

Para completar la crónica sobre las circunstancias en que se han realizado las reformas, es preciso señalar aunque sea brevemente, la mayor o menor participación de los copartícipes sociales en las mismas y lo que parecería ser una nueva tendencia iniciada en 1995.

En Argentina, Colombia, Uruguay y México las reformas de los regímenes de jubilaciones y pensiones se han efectuado en un contexto de consulta, discusión y negociación entre los copartícipes sociales.

En los casos de las reformas en Chile y Perú, los procesos han sido decididos al más alto nivel.

En el caso de El Salvador, la reforma del régimen de jubilaciones y pensiones fue trabajada con mucha reserva, por lo que el proceso de análisis y consulta con los copartícipes sociales fue extremadamente limitado. Al respecto, el Código del Trabajo establece que "…el Consejo Superior del Trabajo será consultado obligatoriamente sobre toda iniciativa de uno de sus constituyentes (empleadores, trabajadores y Gobierno) en materia social…". Sin embargo, dicha consulta pareciera no haberse hecho previa a la adopción de la Ley de Reforma.

Con respecto a los procesos de reforma en los países que aún no la han concluido y que podría marcar el inicio de una saludable tendencia, se puede señalar que se ha puesto un mayor énfasis en el trabajo y consulta previo a la reforma entre los copartícipes sociales.

De esta manera, Costa Rica ha efectuado una importante reforma de sus regímenes especiales y ha propiciado una serie de encuentros y reuniones con el fin de analizar y enriquecer su proyecto de reforma a nivel nacional que considera, por primera vez en América Latina, una complementación gradual de su régimen colectivo de capitalización parcial con uno capitalización individual.

En Brasil, se aprobó una reforma al régimen de jubilaciones y pensiones centrada en el ordenamiento y racionalización del régimen vigente y en el fortalecimiento y de los regímenes complementarios. La OIT apoyó el proceso de búsqueda de consenso mediante seminarios y reuniones tripartitos. Sin embargo, las discusiones finales fueron llevadas a cabo en el Parlamento.

En Colombia, la aprobación de la nueva Ley de Seguridad Social, dentro de la cual se enmarca la reforma del régimen de jubilaciones y pensiones, surgió como una solución de compromiso ante la imposibilidad de obtener el consenso en torno a alguna de las alternativas presentadas que consistían en la modernización y capitalización del régimen colectivo o en su substitución por un régimen de cuentas individuales. El consenso se obtuvo finalmente para dar cabida a las dos propuestas y dejar a los participantes la posibilidad de optar.

En Honduras se ha desarrollado un estudio sobre la situación y las posibilidades de reforma que concomitantemente con los elementos técnicos, ha propiciado la consulta y consideración de los copartícipes sociales. El proyecto, desarrollado con la colaboración de la OIT, se encuentra en su fase final y se espera constituya la base para una eventual reforma consensuada durante la próxima administración presidencial a iniciarse a principios de 1998.

En Panamá se está llevando a cabo un proyecto de valuación financiera y actuarial integral de la Caja de Seguros Sociales y de elaboración de cuentas nacionales de la seguridad social. El proyecto se está desarrollando con participación tripartita en la que se encuentran representados los trabajadores, los empleadores, la propia Caja de Seguros Sociales, el Ministerio de Planificación y el Ministerio de Trabajo. El apoyo técnico está siendo brindado por la OIT y los resultados estarán disponibles en el mes de enero de 1998.

En Paraguay se han realizado estudios y diagnósticos exhaustivos que comprendieron a todos los programas de protección social y se realizaron consultas con los interesados relacionadas con un proyecto de gran similitud con las reformas previas orientadas a la capitalización individual. Las discrepancias entre los diferentes sectores, obligaron a postergar la reforma para un momento de clima político más propicio.

En la República Dominicana, por medio de un Decreto Presidencial, se creó la Comisión Tripartita de Reforma de la Seguridad Social (COTRESS). Dicha Comisión es presidida por el Secretario de Estado de Trabajo y cuenta con la participación del Director del Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS); el Secretario Técnico de la Presidencia; por tres representantes de los empleadores: dos designados por el Consejo Nacional de la Empresa privada (CONEP) y uno por la unión Nacional de Empleadores; y por tres representantes de los trabajadores, designados por las confederaciones de trabajadores mayoritarias. La COTRESS ha contado igualmente con el apoyo técnico de la OIT y ha sometido a la consideración del Ejecutivo un proyecto de Ley Marco de la Seguridad Social que se encuentra bajo estudio.

En Venezuela, el Ejecutivo decidió la creación de un Ministerio de Estado para la Reforma de la Seguridad Social que adicionalmente al desarrollo de proyectos técnicos con especialistas de varios países e instituciones y con la colaboración técnica de la OIT, ha llevado a cabo un continuo proceso de consulta entre los copartícipes sociales y las dependencias de gobierno involucradas en el proceso.

3. TIPOS DE RIESGOS Y DE BENEFICIOS4

El análisis de los riesgos a los que debe responder todo régimen de jubilaciones y pensiones y la forma de abordarlos de las reformas de regímenes de jubilaciones y pensiones en América Latina, es sin duda un pre-requisito para el cabal conocimiento de sus implicaciones.

Independientemente de la estructura que tenga el régimen de pensiones, los participantes están expuestos a una serie de riesgos de la vida, del empleo y de la economía.

Los dos riesgos de la vida que mayor impacto tienen en los regímenes de jubilaciones y pensiones son la mortalidad y la invalidez. La mortalidad entre los participantes activos les impide llegar a la edad de retiro, pero genera por lo general una pensión derivada a los supervivientes.

Estos dos riesgos son similares para participantes del mismo sexo y edad, pero varían considerablemente entre las edades y entre lo sexos. El diseño de cualquier régimen de jubilaciones y pensiones debe considerar explícitamente estas diferencias para evitar un trato discriminatorio o inequitativo.

Hay riesgos o contingencias del empleo o del entorno laboral que tienen un impacto decisivo en los regímenes de jubilaciones y pensiones: desempleo, alta rotación, paso a la informalidad, salarios bajos, carrera salarial desfavorable (frecuentemente por educación y entrenamiento y capacitación insuficientes) o "bonificación" de los salarios.5  Bajo cualquier régimen de jubilaciones y pensiones, una baja densidad de cotización resulta inevitablemente en un beneficio reducido.

Todos los regímenes de jubilaciones y pensiones deben evolucionar en el contexto de las estructuras propias de cada país. La vinculación entre las estructuras económicas y los regímenes de jubilaciones y pensiones se dan en la actualidad en América Latina por el nivel de empleo formal, el nivel de la inflación, las tasas reales de interés y las oportunidades de inversión.

        a)  Distribución colectiva de los riesgos

         Los regímenes iniciales de jubilaciones y pensiones se basaron en una distribución colectiva de los riesgos de la vida, del empleo y de la economía mediante la utilización de la técnica del seguro, la que frecuentemente es sobre-simplificada como un simple ejercicio de subsidios cruzados. La distribución colectiva del riesgo permite, en principio, extender la cobertura del régimen a colectivos que no podrían ser protegidos de otra forma.

El financiamiento de un régimen de jubilaciones y pensiones con distribución colectiva del riesgo, puede ser con acumulación o no de reservas y mediante contribuciones o recursos fiscales. La acumulación de reservas puede ser de capitalización colectiva total o una amplísima gama de niveles de capitalización colectiva intermedia. La capitalización colectiva en este tipo de regímenes tiene tanto la función actuarial (cobertura del riesgo) como la financiera (reducir los niveles de cotización mediante la generación de rendimientos) y la económica (incrementar el ahorro nacional y fomentar la inversión productiva).

Los participantes a este tipo de regímenes de jubilaciones y pensiones tienen la característica de asegurados y mantienen esta característica a lo largo de su vida laboral.

Cabe subrayar que en todos los países latinoamericanos, sin excepción, que han efectuado sus reformas de regímenes de jubilaciones y pensiones, los riesgos de invalidez y muerte son cubiertos distribuyendo el riesgo entre todos los participantes.

En América Latina, al inicio de los procesos de reforma se contrapusieron las ventajas e inconvenientes por un lado de los regímenes de distribución colectiva del riesgo con los regímenes individuales en los que cada participante asume su riesgo y se asumía automáticamente que los regímenes de distribución colectiva debían ser sin capitalización. Esto evidentemente es una sobre-simplificación y el debate no-capitalización colectiva versus capitalización individual no tiene sentido ya que a nivel colectivo, la capitalización parcial o total puede ser una opción que puede considerarse sobre todo, si el modelo económico lo requiere.

        b) Distribución del riesgo por subgrupos

         Esta alternativa de distribución del riesgo se emplea fundamentalmente en los planes de jubilaciones y pensiones empresariales en todo el mundo y América Latina no es la excepción, aunque se encuentra fundamentalmente en las empresas transnacionales, las muy grandes y las grandes nacionales.

Esta distribución del riesgo por subgrupos exige una acumulación de reservas técnicas que por lo general corresponden a regímenes colectivos de capitalización completa y administrados privadamente. Las reservas técnicas generadas tienen igualmente las funciones actuarial, financiera y económica mencionadas anteriormente.

En algunos países europeos, este tipo de distribución del riesgo por subgrupos se aplica en forma complementaria a regímenes de distribución colectiva de los riesgos (planes nacionales) y se orientan fundamentalmente a sectores específicos de actividad económica.

Los regímenes de las empresas públicas y paraestatales en América Latina, difícilmente pueden ser asimiladas a este tipo de distribución del riesgo ya que existe una gran asimetría entre el número de trabajadores beneficiados y la población que los financia, generalmente mediante sus impuestos.

Los participantes a este tipo de regímenes de jubilaciones y pensiones tienen igualmente la característica de asegurados, pero por lo general no pueden transportar su aseguramiento al cambiar de empleo y por lo tanto de régimen.

        c)  Ausencia de distribución de los riesgos

         La mayoría de los países desarrollados ofrecen la posibilidad de que los individuos asuman individualmente los riesgos de coberturas adicionales, una vez que se ha participado obligatoriamente en regímenes de distribución colectiva de los riesgos o en regímenes de distribución por grupos de los riesgos.

Todas las reformas efectuadas en América Latina han considerado que los participantes asuman en individual, parcial o totalmente los riesgos y bajo ciertas condiciones de elegibilidad ofrecen una garantía estatal. De esta forma se ha sustituido la técnica actuarial del seguro por la técnica financiera del ahorro y del consumo individual. Dentro de esta técnica financiera, el (la) participante ahorra durante su vida activa y consume durante su vida pasiva o de jubilación.

Los montos acumulados mediante el ahorro tienen las funciones financieras y económica pero no la función actuarial y por lo tanto, los participantes a este tipo de regímenes no cuentan con la característica de asegurados.

Una de las justificaciones que se han esgrimido en favor de que cada participante asuma sus propios riesgos, ha sido el deterioro de la relación entre activos y pasivos en los regímenes de jubilaciones y pensiones. Al respecto, cabe hacer varias reflexiones.

En primera instancia, es indudable que en América Latina, a excepción de Argentina, Cuba y Uruguay, la supuesta maduración demográfica no ha sido la principal causa del deterioro de la relación activo/pasivo, sino más bien la falta de activos que intervienen en dicha relación por muchas causas: exclusión legal, multiplicidad de regímenes, desempleo, subempleo, e informalidad. En toda América Latina el sector más dinámico en creación de puestos de trabajo ha sido el sector informal de la economía. La tasa de crecimiento del número de pensionados, dada por los cambios en la esperanza de vida, no ha sido compensada por la tasa de crecimiento del empleo formal y participante a los regímenes de jubilaciones y pensiones.

En segunda instancia, la relación activos/pasivos, a nivel nacional no cambia por la naturaleza la distribución de los riesgos entre los individuos. La relación activo/pasivo cambia por la posibilidad de acceso legal y práctico a los regímenes de jubilaciones y pensiones y por la creación de empleos "participantes" a los regímenes de jubilaciones y pensiones.

En última instancia, en un régimen de jubilaciones y pensiones en el que cada participante asume su riesgo, no hay duda de que "su relación" demográfica será, en el mejor de los casos, de 1 participante por 1 jubilado o pensionado. El límite de 1 a 1 es un límite teórico ya que en la práctica si bien los participantes tienen asegurado que una vez que sean jubilados o pensionados tienen la garantía de permanecer en esa categoría, ninguno tiene la garantía de que será participante activo al régimen durante la integralidad de su vida laboral.

        d)  Tipos de beneficios

         Independientemente de cual sea la decisión de cada país en cuanto a la distribución de los riesgos vinculados con el desarrollo de los regímenes de jubilaciones y pensiones, éstos pueden ser de beneficio definido o de contribución definida.

Si el régimen es de beneficio definido, se deberá calcular periódicamente el nivel de las contribuciones para mantener su equilibrio. En esta forma se privilegia la suficiencia del beneficio para alcanzar su objetivo. Inversamente, si el régimen es de contribución definida, el nivel del beneficio es indefinido hasta que se haga efectivo. En esta opción se privilegia la limitación del gasto hasta un cierto nivel.

La estructura de la mayoría de los regímenes de jubilaciones y pensiones de los países desarrollados considera diferentes alternativas para distribuir los riesgos y para que el beneficio total sea compuesto por uno o varios componentes de beneficio definido y uno o varios componentes de contribución definida. En otros términos, han logrado combinar técnicas de seguro colectivo con técnicas de ahorro individual.

En América Latina, se han recurrido a diferentes mezclas, inclusive dentro de los propios regímenes. Cabe señalar que debido a que las reformas se han llevado a cabo sobre regímenes en marcha, los jubilados y pensionados de los regímenes previos han mantenido su beneficio definido y los nuevos tendrán una combinación de beneficio definido (Pensión Básica Universal PBU) en Argentina o el primer pilar del Uruguay) y de contribución definida o simplemente de contribución definida.

La reforma efectuada en Chile consideró como beneficios para el régimen de contribución definida a las ya conocidas rentas vitalicias e introdujo un nuevo beneficio denominado "Retiro Programado". En el caso de las rentas vitalicias, los riesgos son corridos por las compañías de seguros, mediante previo pago y para lo cual constituyen reservas técnicas actuariales. En el caso del Retiro Programado, el riesgo es asumido enteramente por el beneficiario quien continúa pagando comisiones a la administradora.

En ambos tipos de beneficio, existe una diferenciación en cuanto a los beneficios que reciben las participantes femeninas ya que para el cálculo de las rentas vitalicias como los retiros programados se utilizan tablas de mortalidad diferenciadas por género. Al ser la esperanza de vida mayor para las mujeres, su beneficio es reducido ya que se supone durará más. Esta reducción no es practicada por los regímenes de distribución colectiva del riesgo ya que la distribución considera las diferentes mortalidades por edad y por género.

Es importante subrayar que desde la reforma efectuada en Chile en 1981, a excepción del Uruguay, así como los proyectos que se discuten actualmente en Costa Rica, Honduras y República Dominicana, que sólo consideran rentas vitalicias, todas las reformas han introducido tanto el Retiro Programado como la Renta Vitalicia dentro de sus opciones de beneficio. Probablemente lo más sorprendente es que ningún país ha introducido una nueva opción de beneficio. Una diferencia digna de destacar y que frecuentemente pasa desapercibida en las comparaciones internacionales, es que las rentas vitalicias en el régimen de jubilaciones y pensiones chileno, son indicadas (en Unidades de Fomento UF), mientras que en el resto de los países no lo son.

En relación con la edad de jubilación, en los regímenes reformados se han adoptado fórmulas que permiten cierta flexibilidad con requisitos de nivel alcanzado por su fondo y de suficiencia, para garantizar un mínimo de beneficio. Al vincular la posibilidad real de retirarse en función de las resultados financieros por cada individuo, se corre el riesgo que aquellos con menores ingresos no puedan alcanzar los beneficios de la flexibilidad.

Con el objeto de ampliar la gama de posibilidades de jubilación disponible, la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones de Chile, en base a estudios de la Universidad Católica de Chile, ha propuesto la introducción de la modalidad conocida como Anualidad Vitalicia Variable (AVV). Esta modalidad propuesta considera que los beneficiarios deben invertir sus fondos individuales en diferentes fondos de inversión y que participan, como grupo, de la rentabilidad conjunta.

Es evidente que la propuesta retoma el concepto de distribución de los riesgos de la vida y económicos entre colectivos. La particularidad de esta propuesta es la distribución colectiva de los riesgos pero únicamente cuando se ha concluido la vida activa del participante y por lo tanto distribuye los riesgos laborales durante la vida activa.

Es importante subrayar que en cuanto al tipo y duración del beneficio e independientemente de la técnica financiera o actuarial adoptada y del grado o no de distribución de los riesgos, todos los países desarrollados y los regímenes iniciales en América Latina ofrecían beneficios vitalicios una vez que se accedía a ellos. La mayoría de los regímenes de jubilaciones y pensiones reformados han introducido modalidades de beneficios (Retiro Programado) que no tienen garantía alguna de ser vitalicios.

La indefinición en torno al monto del beneficio así como la posibilidad de que éste no sea vitalicio se encuentra en contraposición con el Convenio 102 (Norma Mínima) de la OIT en sus artículos 26 y 29 y fundamentalmente va en contra del objetivo mismo de un régimen de jubilaciones y pensiones que es la del mantenimiento del ingreso en la vejez, incapacidad y muerte (supervivientes).

A mayor abundamiento, el Convenio 102 establece normas mínimas relativas a la cuantía de los beneficios, las que figuran en el cuadro anexo a la parte XI del Convenio. En efecto, la pensión mínima de jubilación, es de 40 por ciento de sus ganancias anteriores. El Convenio deja a la legislación nacional la facultad de determinar parámetros para el cálculo de las ganancias anteriores, pero siempre tomando en cuenta que la determinación de la tasa de substitución del ingreso debe tener como objetivo la consecución de un nivel razonable de los medios de subsistencia perdidos en razón de la incapacidad de trabajar, principio igualmente consagrado por la Recomendación Núm. 67 de la OIT sobre la seguridad de los medios de vida. De esta manera, los sistemas de cotización definida y por lo tanto de beneficio indefinido no permiten fijar ninguna cuantía del beneficio.

El Convenio 102 en su artículo 29, párrafo 2, establece el pago de una pensión reducida después de 15 años de cotización o de empleo, lo que permite otorgar beneficios reducidos sobre la base de los salarios anteriores o las ganancias, más las asignaciones familiares. La mayoría de los regímenes reformados han introducido cuantías mínimas, bajo condiciones puntuales de elegibilidad, pero que no guardan necesariamente relación alguna con el nivel de las ganancias anteriores o del salario del trabajador y que no prevén beneficios reducidos para períodos inferiores a los de elegibilidad plena.

Con respecto al ajuste de las pensiones, el Convenio 102 establece que los beneficios sean revisados como consecuencia de las notables variaciones experimentadas por las prestaciones debido a las modificaciones del costo de vida. En lo que respecta a los regímenes de distribución colectiva del riesgo, éstos prevén por lo general el reajuste con respecto a la variación porcentual del índice de precios al consumidor o a la evolución de los salarios de cotización. Sin embargo, en lo que respecta a los beneficios otorgados por medio de retiro programado o de cualquier combinación de beneficio que lo incluya como componente, no existe garantía alguna de que el ajuste siga relación alguna con las modificaciones del costo de vida y ni siquiera que sea positivo a favor del beneficiario, pudiendo ser incluso negativo ya que a pesar de que la mayoría de los regímenes reformados establecen mecanismos de garantía de rentabilidad nominal ninguno establece garantías de rentabilidad real.

En América latina, 6 países han ratificado el Convenio Núm. 102 de la OIT: Bolivia, Costa Rica, Ecuador, México, Perú y Venezuela.

4.   TIPOS DE ADMINISTRACION

Independientemente de la distribución de los riesgos y de la definición de los costos o de los beneficios en un régimen de jubilaciones y pensiones, existe otro elemento que ha sido considerado como elemento central en los procesos de reforma en América Latina y que es el ente administrador.11

Por lo general los regímenes de jubilaciones y pensiones generales y obligatorios en el mundo son administrados por entes públicos y hasta la reforma del régimen en Chile, no se habían dado casos de administración privada de los mismos. La substitución de la administración pública por privada se fundamenta en la decepción de la administración pública, la puesta en duda de su capacidad para administrar los regímenes de seguridad social en general y de jubilaciones y pensiones en particular.

Con respecto a la capacidad del gobierno, se plantea la siguiente paradoja: si se considera que el Estado no tiene la capacidad para manejar honesta y eficientemente un régimen de jubilaciones y pensiones, es posible considerar que podrá supervisar y regular uno administrado privadamente?

Si la respuesta es que no puede administrar eficientemente un régimen de jubilaciones y pensiones, pero que sí puede supervisar un régimen administrado privadamente, se origina una contradicción cuando la mayoría de los países latinoamericanos han asignado a un ente público la administración de los regímenes anteriores que inevitablemente tendrán durante la mayor parte de la larga etapa de transición (40 años aproximadamente) un mayor número de jubilados y pensionados que los nuevos regímenes reformados. La propuesta más realista es que la eficiencia tiene que llegar a los regímenes de distribución del riesgo colectivamente, sean estos reformados, queden como parte integrante de los nuevos sistemas o tengan a su cargo la administración de los antiguos regímenes durante la transición.

Al respecto es importante señalar que en Chile que es el país pionero en Latinoamérica en las reformas de fin de siglo y después de 16 años de funcionamiento, el número de jubilados y pensionados administrados por el gobierno se ocupa del 85% de ellos y el régimen administrado privadamente del 15%. El Instituto de Normalización Previsional administra con un alto grado de eficiencia el conjunto de regímenes colectivos previos a la reforma así como otras ramas de prestaciones y programas de prestaciones sociales para la tercera edad. El alto prestigio del que goza el INP representa un desmentido al supuesto básico de que los regímenes colectivos no pueden ser administrados eficientemente.

Como telón de fondo está el objetivo de la eficiencia de los regímenes reformados, pero no hay que olvidarse de incluir en el análisis el tema del costo. Cuando se plantean organismos de menor tamaño que además deben ganar y competir se produce automáticamente la necesidad de admitir costos más altos. Una opción no explorada es la de establecer regulaciones que comparen costos de órganos privados con los públicos (ej. disponer que la administración privada no podrá superar el costo del ente público que cumple similar función en un porcentaje determinado).

5.  LAS AUMENTADAS HETEROGENEIDADES NACIONALES

Inevitablemente y por más drástica que sea cualquier reforma de un régimen de jubilaciones y pensiones, sus resultados, logros y limitaciones se harán evidentes con el paso de los años.

Las reformas de los regímenes de jubilaciones y pensiones en América Latina se han llevado a cabo, por definición, sobre regímenes en curso y no han considerado a los grupos tradicionalmente excluidos, ni eliminado la mayoría de los regímenes de privilegio de grupos especiales en los países. Esto ha originado que en los países subsistan mosaicos de regímenes compuestos por combinaciones de:

  1. Población no cubierta,
  2. Regímenes de privilegio,
  3. Otros regímenes no reformados
  4. (municipales, estatales y territoriales, por ejemplo),
  5. Regímenes antiguos reformados,
  6. Nuevos regímenes reformados,
  7. Regímenes profesionales,
  8. Regímenes empresariales armonizados o no.

De lo anterior se desprende que a pesar de su magnitud y trascendencia, las reformas efectuadas en América Latina hasta la fecha han modificado las estructuras de los regímenes obligatorios para el sector privado formal, pero no han representado cambios de las estructuras nacionales en materia de jubilaciones y pensiones.

Una paradoja que han debido enfrentar los gobiernos que han efectuado reformas, es que al no haber sido estas reformas nacionales integrales y a pesar de mantener a la mayoría de la población sin protección, el número de sistemas operando en el país aumenta en lugar de disminuirse y las posibilidades de armonización se vuelven más complejas.

El aumento del número de instituciones e inclusive la separación total o parcial de los regímenes de jubilaciones y pensiones de los otros regímenes administrados por las instituciones originales de seguridad social ha implicado un importante esfuerzo de coordinación para las labores de registro, cobranza y vigencia de derechos, y pareciera que los países que mantuvieron la cobranza centralizada han tenido mejores resultados.

Por otro lado y debido a que en la etapa de transición los pasivos contingentes se transforman en pasivos exigibles y a la necesaria transformación y aprendizaje de las nuevas estructuras, los gastos a nivel nacional en el corto y mediano plazo aumentan y no disminuyen. Lejos de jugar el Estado un nuevo papel teóricamente de supervisión y de garante de los regímenes reformados de jubilaciones y pensiones, tiene que adoptar el papel de garante, financiador y administrador de los regímenes b), c), d) antes mencionados y financiador de garantías, de costos de transición y de supervisión de los regímenes e).

En algunos casos, el nuevo papel del Estado significa un cambio de 180° con respecto a las actitudes actuales en los que ha sido acusado de intromisión, mala administración y apoyo financiero escaso, inexistente o negativo. La capacidad económica y financiera del Estado, así como su voluntad sostenida a lo largo de lo años para hacer frente a los nuevos compromisos ha sido considerada como uno de los elementos de mayor incertidumbre con respecto a los nuevos regímenes de jubilaciones y pensiones reformados. Sin embargo, cabe preguntarse en qué medida es justificable la orientación de recursos gubernamentales disponibles y/o el endeudamiento interno para favorecer el desarrollo vertical de los regímenes y no su desarrollo horizontal, en particular en contextos de carencias extremas, inclusive al nivel de necesidades básicas de una gran parte de la población.

Por otro lado, la movilidad de los trabajadores a lo largo de su vida laboral en un contexto de regímenes de jubilaciones y pensiones aún fraccionados, conlleva el riesgo de que acumulen derechos en diferentes regímenes sin que al final de su vida laboral cumplan con los requisitos mínimos para obtener su jubilación o pensión en ninguno. Aún en el caso de cumplir con los requisitos en uno o varios de los regímenes, es previsible que de no efectuarse cambios o reformas a nivel nacional, los beneficiarios vean que sus trámites para obtener las jubilaciones y pensiones se multiplican y retrasan. Una innovación que se encuentra aún en proyecto en la República Dominicana es la consideración de un mecanismo específico de protección de los asegurados ante irregularidades que pudieran surgir en materia de seguridad social y en particular en cualquiera de los regímenes de jubilaciones, mediante la creación de una Defensoría de los Asegurados.

En lo que respecta a la supervisión de los mosaicos nacionales de regímenes de jubilaciones y pensiones, salvo Chile y Argentina, el resto de países han puesto el énfasis en la supervisión de los nuevos regímenes reformados y no en el resto de los regímenes que continúan vigentes y que podrían ser objeto de una supervisión seguramente por parte de una Superintendencia de Seguridad Social o por una Superintendencia Nacional de Jubilaciones y Pensiones.

Con relación al papel que deben jugar no solo el Estado, sino los copartícipes sociales dentro de los nuevos mosaicos nacionales de regímenes de jubilaciones y pensiones, el Convenio Núm. 102 establece en su artículo 72, párrafo 1 que:…" cuando la administración no se encuentre confiada a una institución reglamentada por las autoridades públicas o a un departamento gubernamental responsable ante el parlamento, representantes de las personas protegidas deberán participar en la administración o estar asociados con ella, con carácter consultivo, en las condiciones prescritas por la legislación nacional La legislación nacional podrá prever asimismo, la participación de representantes de los empleadores y de las autoridades públicas". En este sentido, el ente supervisor del régimen reformado en México es CONSAR que tiene participación tripartita. Igualmente, la legislación Argentina considera la participación del Gobierno, de los trabajadores y de los empleadores en el Consejo Nacional de Previsión Social.

6. LAS NUEVAS EXPECTATIVAS Y LOS NUEVOS COMPROMISOS

En términos generales, las reformas de los regímenes de jubilaciones y pensiones en América Latina han sido motivadas fundamentalmente por el deseo de mejorar los montos de las jubilaciones y pensiones y por la certeza de que los nuevos regímenes fomentarían el tan necesitado ahorro nacional.

        a)  Nivel de los beneficios

        Dentro de los mosaicos nacionales que por lo general se han preservado después de las reformas a los regímenes de jubilaciones y pensiones, se generará una amplia gama de niveles de beneficio entre los individuos. Dicha gama va desde la ausencia de beneficios para amplísimos grupos de la población nacional; beneficios de privilegio para grupos influyentes, beneficios transitorios para todos aquellos que contaban con alguna participación en regímenes previos a la reforma y beneficios futuros "producto de los regímenes reformados" para los nuevos ingresantes al mercado laboral "participante" en los regímenes reformados.

Estas consideraciones no incluyen la discusión sobre el nivel de pensiones que se obtienen en los regímenes de capitalización individual por ser un tema suficientemente analizado, como tampoco la importancia del rendimiento de las inversiones y la densidad de las cotizaciones para que, en los casos diseñados con aportes del orden del 10% del salario, pueda lograrse un nivel adecuado.12

Sin embargo, cabe puntualizar que en materia de inversiones, la experiencia latinoamericana ha demostrado una alta variabilidad en los niveles de los rendimientos que incluso han llegado a ser negativos en términos reales y que han sido objeto de preocupación por parte de los participantes y de las autoridades. Estas inquietudes han originado propuestas de creación de fondos diferenciados con menores grados de riesgo para los afiliados próximos a la edad de retiro, con el objetivo de que los eventuales rendimientos negativos no incidan en el nivel de sus prestaciones. Dichos esfuerzos son loables, sin embargo parecería conveniente hacer propuestas integrales que consideren la reducción del riesgo a todos los participantes.13

A pesar de que hay evidentes elementos comunes en todos los regímenes de jubilaciones y pensiones reformados en América Latina, hay muy importantes diferencias en cuanto a los mecanismos adoptados para estructurar y financiar los beneficios en la fase transitoria que, como se ha señalado con anterioridad, durará previsiblemente unos 40 años y que cubrirá por lo general de 6 a 10 períodos presidenciales.

La reforma efectuada en Chile introdujo el instrumento conocido bajo el nombre de "Bono de Reconocimiento" correspondiente a la valoración y actualización de las contribuciones efectuadas en los regímenes previos a la reforma y pagaderos por el Gobierno con cargo a recursos fiscales.

En la mayoría de las reformas posteriores, salvo en México en el que no se aplicó este mecanismo, se han considerado modalidades diferentes de Bonos de Reconocimiento.14

El Bono de Reconocimiento tiene una incidencia determinante en el nivel de las pensiones de los sistemas reformados, en particular cuando se han sustituido regímenes de beneficio definido por regímenes de beneficio indefinido y en los cuales el Bono de Reconocimiento es lo más definido con que cuentan "a priori" y por el que adicionalmente, el beneficiario no paga comisión o gasto de administración alguno.

La incidencia del Bono de Reconocimiento en el nivel del beneficio de los regímenes reformados dependerá de la fórmula de cálculo y de la relación que guarden las siguientes variables:

De lo anterior se desprende la dificultad de pensar que los niveles de los beneficios de los regímenes reformados serán similares en los diferentes países ya que la situación al momento de la reforma y la evolución demográfica, laboral, financiera y económica son previsiblemente muy diferentes.

En los casos de las reformas efectuadas en Uruguay y Colombia15, no ha sido necesario considerar Bono de Reconocimiento alguno ya que mantuvieron como parte integrante del beneficio total un componente significativo del régimen de beneficio definido.

En la prolongada etapa de transición, el Bono de Reconocimiento tendrá un importante impacto en el presupuesto y las finanzas públicas. Un mayor o más generoso Bono de Reconocimiento producirá en el corto plazo jubilaciones y pensiones mayores a las de los regímenes no reformados, pero su impacto en las finanzas públicas puede ser muy importante y durable. Un menor Bono de Reconocimiento o la ausencia de éste como es el caso de México, reducirá la presión sobre las finanzas públicas, pero implica necesariamente que los beneficios de los regímenes reformados sean, al menos durante la etapa transitoria, muy similares a los de los regímenes no reformados.

Esta situación de expectativas de beneficios similares en la prolongada etapa transitoria entre los regímenes no reformado y los reformados, resulta contraria a la afirmación de que los beneficios de los regímenes previos eran insatisfactorios y que una de las motivaciones del cambio era el incremento de los mismos. De hecho, en el caso de México, la legislación prevé que el participante pueda elegir en la etapa transitoria entre el mayor del beneficio obtenido sólo por su ahorro individual o el que tenía con el régimen previo. Debido a la ausencia del Bono de Reconocimiento, previsiblemente pasarán mucho años antes de que el producto del ahorro de los afiliados supere al beneficio que hubiesen obtenido en el régimen anterior.

El impacto del Bono de Reconocimiento en el nivel de los beneficios se hace extensivo al mercado de capitales y al mercado de rentas vitalicias. Mientras mayor sea el Bono de Reconocimiento, mayor será el monto que se sumará al ahorro individual de los individuos y que será canalizado al mercado de capitales con posibilidad de ser encauzado a inversiones productivas y mayor será el monto disponible para ser canalizado al mercado de rentas vitalicias. Inversamente, menores niveles de Bono de Reconocimiento redundarán en un impacto menor en los mercados de capitales y de rentas vitalicias por este concepto.

La financiación de los Bonos de Reconocimiento representa un importante compromiso de ahorro público. En los primeros años de funcionamiento del régimen reformado de jubilaciones y pensiones en Chile, la mayor parte del ahorro público se debió destinar al déficit de los regímenes no reformados, el costo de la transición y los regímenes castrenses.

Dada la baja cobertura de los regímenes de jubilaciones y pensiones en América Latina y a la luz de las enormes carencias observadas, es menester analizar la pertinencia y la necesidad de consolidar mediante el mecanismo del Bono de Reconocimiento, un régimen destinado a una minoría y evaluar sus posibles efectos regresivos en caso de no tomarse medidas complementarias.

El análisis de la pertinencia, la necesidad, la estimación previa y la identificación de las fuentes de financiamiento del Bono de Reconocimiento son sin duda un pre-requisito, tanto para la determinación del costo/beneficio desde el punto de vista de los beneficiarios de la reforma, como para dimensionar la posibilidad y la voluntad real (sostenidas) de financiamiento por parte de los Gobiernos (presentes y futuros).

        b)  Impacto de los cambios de regímenes de jubilaciones y pensiones en el ahorro nacional

        Sin duda este ha sido uno de los aspectos que mayor polémica ha originado, pero también uno en los que las posturas han venido evolucionando a lo largo del proceso de reforma de los regímenes de jubilaciones y pensiones en América Latina.

Uno de los argumentos que se ha adelantado a favor ha sido la evidencia que han tenido los fondos de jubilaciones y pensiones privados en el ahorro y en la inversión, sobre todo en los Estados Unidos. Estos fondos son de capitalización colectiva total y con constitución de reservas actuariales que fueron creados por lo general por las empresas al alcanzar un cierto nivel de desarrollo en forma complementaria al régimen nacional de distribución de los riesgos.

El tema se plantea de una manera totalmente diferente en América Latina. La interrogante se plantea en términos prácticos en dos partes:

  1. Etapa de transición. La interrogante es si la contribución de los fondos al ahorro es mayor o menor al financiamiento de todas las medidas, costos y cambios de comportamiento (en el ahorro no obligatorio por ejemplo) involucrados con el cambio de regímenes colectivos por regímenes individuales.

  2. Etapa posterior a la transición. La interrogante es la relación que guardarán por un lado, la tasa de crecimiento de los jubilados y pensionados, "consumidores" de jubilaciones y pensiones y la tasa de crecimiento de sus haberes y por el otro lado, la tasa de crecimiento del empleo, los salarios y los rendimientos de los "ahorradores".

Cabe señalar que la interrogante planteada en b) es aplicable tanto para regímenes individuales como para regímenes colectivos por lo que no pareciera adecuado afirmar que uno o el otro se encuentran inmunes a los procesos de maduración demográfica y económica de los países.

Al inicio del proceso de reforma en América Latina, era simple y llanamente una herejía el considerar que pudiera no producirse un impacto muy importante y considerable en el ahorro nacional como producto directo de la reforma de los regímenes y de la introducción o sustitución de regímenes de distribución colectiva del riesgo por regímenes individuales y que por otro lado, esta alternativa era más eficiente a la capitalización colectiva en particular y en general a cualquier otra alternativa.

Esta afirmación y verdad absoluta ha perdido intensidad a medida que, con el transcurso del tiempo, se han hecho esfuerzos por evaluar las afirmaciones iniciales sobre todo para distinguir con claridad los impactos positivos que han tenido en el ahorro las reformas de los regímenes de jubilaciones y pensiones de los impactos que han tenido en el mismo otras medidas y reformas que afectan el contexto macroeconómico e institucional, como por ejemplo la reforma tributaria que incentiva la retención y reinversión de utilidades.

Con el paso de los años se han podido valorar afirmaciones sostenidas a los inicios de los procesos de reforma:

Una de las enseñanzas más importantes de los procesos de reforma es que el asunto es extremadamente complicado de analizar y que se precisa de información adecuadamente desagregada, así como de sofisticados modelos para analizar siquiera el impacto histórico, por lo que es muy aventurado efectuar afirmaciones absolutas e indiscutibles sobre la evolución futura.

Al ser Chile el país que cuenta con el mayor lapso de instrumentación de su nuevo régimen de jubilaciones y pensiones es el que ha ofrecido mayor campo para estudios al respecto.

A principios de la década de los 90, M. Marcel y A. Arenas efectuaron estudios con respecto a la evolución en la década de los 80 y concluyeron …."Mientras el sector externo realizó una contribución errática (a la recuperación del ahorro y la inversión agregados), debido a su subordinación a las posibilidades de financiamiento externo, el sector público se movió sistemáticamente en una dirección superavitaria, alcanzando cifras superiores al 5 por ciento del PIB a partir de 1987. A la vista de la significación de los ajustes, el aporte del ahorro previsional parece bastante limitado".

Más recientemente, en el marco de un estudio sobre doce países de Latinoamérica, CEPAL concluye "… el efecto directo del cambio de régimen de jubilaciones y pensiones sobre el ahorro es de hecho negativo ya que el déficit previsional previo se hace explícito y que éste es mayor que el ahorro previsional de los participantes en el nuevo sistema. Sin embargo, el reconocimiento de éste déficit y el necesario ajuste del gobierno para su financiamiento resultan en un efecto neto sobre el ahorro nacional positivo pero pequeño".

Asimismo, en otro trabajo de CEPAL se afirma que mientras la solidaridad tiene efectos distributivos inmediatos, el aumento de eficiencia dinámica mediante el estímulo del ahorro y la inversión, excede al diseño del sistema y depende de tres factores, principalmente.

  1. La racionalidad económica de los trabajadores . Si estos no ahorran voluntariamente el sistema no alterará el nivel de ahorro y si racionalmente decidieran ahorrar para el futuro, podría producirse una reducción en los niveles por cuanto el sistema aseguraría el futuro. Pero como coexisten las dos clases de comportamientos, en la realidad el impacto de cualquier tipo de sistema sobre el ahorro es muy difícil de determinar.

  2. La forma en que el Estado ajuste su presupuesto ante un diseño determinado del sistema de pensiones. Si la capitalización financia y por ende incrementa el consumo del gobierno no contribuirá a la acumulación del capital pero si el sistema explícita los compromisos previsionales, puede llegar a modificar el ahorro gubernamental y aun el privado.

  3. El grado de desarrollo del mercado de capitales. El efecto de las inversiones dependerá del tamaño de los mercados y las estimaciones de rendimiento son aun más complejas en mercados pequeños.

Tanto CEPAL como recientes estudios efectuados en Chile coinciden en que el mayor impacto indirecto de la reforma ha sido su contribución a la creación de un contexto adecuado al ahorro y a la inversión.

7.  LOS RETOS PENDIENTES DE LOS SISTEMAS REFORMADOS

       a) Identificación de los participantes

        Uno de los retos no superados por los regímenes reformados y que fue padecido por los regímenes previos no reformados, ha sido el simple hecho de identificar a los individuos así como sus aportes y fondos acumulados. Este problema que a primera vista parece trivial dados los instrumentos informáticos actuales, fácilmente superable, constituye uno de los elementos centrales tanto de los regímenes reformados como de los no reformados. Así, por ejemplo, la ausencia de registros nacionales o número nacionales de identidad en México y El Salvador han constituido uno de los principales retos prácticos de los regímenes reformados y que han representado sin duda un obstáculo para su inicio. Chile muestra avances importantes en este campo puesto que cuenta con un ordenado sistema de identificación de los ciudadanos, que se utiliza también con fines impositivos, el Registro Unico Tributario (RUT).

        b) Afiliación y cotización

        Probablemente uno de los rubros en los que la realidad observada en la región ha diferido más ampliamente con respecto a la teoría y motivaciones iniciales de las reformas, ha sido el referente al mayor incentivo de los participantes a contribuir a su fondo y la evidencia brindada por el análisis de las series de datos que se han generado hasta la fecha en materia de afiliación y cotización.

En Argentina y Uruguay se han realizado recientemente importantes esfuerzos para modernizar el sistema unificado de afiliación y cobranzas. Sin embargo, puede afirmarse que, en una observación general a los países que realizaron reformas, las mejoras están muy por debajo de lo esperado ya sea por baja evasión o sub-declaración.

El análisis de la experiencia del régimen reformado muestra que a pesar del incremento en la fuerza de agentes promotores del nuevo régimen, y de su incidencia en los costos de éstas y en las comisiones pagadas por los afiliados, es evidente que los esfuerzos han sido encaminados a propiciar los traspasos de los afiliados cotizantes más que lograr que todos los afiliados al sistema coticen.

Un elemento que ha facilitado la orientación de los esfuerzos de los promotores para favorecer los traspasos más que el cumplimiento de las cotizaciones o la extensión horizontal del régimen, es la disposición legal de que la comisión se reste del sueldo bruto del afiliado, no del sueldo líquido del cotizante. Por ello, la porción del ingreso de los cotizantes que se gasta en comisiones no es considerada como renta y esta por consiguiente exenta del impuesto a la renta. Esta exención es adicional a la exención del Impuesto al valor Agregado (IVA). El resultado es que cuando un cotizante decide cambiarse a una Administradora con una comisión más alta, el fisco financia un porcentaje del mayor costo y por lo tanto el cotizante es menos sensible a la diferencia absoluta de comisiones.

Cuadro 1. Afiliados activos y cotizantes
a las administradoras de fondos de pensiones.

La relación entre afiliados y cotizantes ha descendido sistemáticamente pasando de un 73.61% en 1981 a un 55.67% en 1995. Dada la estricta vinculación existente entre las cotizaciones y los beneficios (sobre todo en el mediano y largo plazo en que la participación del Bono de Reconocimiento sea menor en los beneficios), la falta de cotizaciones regulares de los participantes redundará en menores beneficios para ellos y en mayores costos para el Estado vinculados con el pago de la cuantía mínima garantizada. Al respecto, se ha argumentado que la existencia de una garantía estatal considerada como demasiado generosa, es decir, no muy alejada de la expectativa de beneficio con pleno cumplimiento de cotizaciones, desincentiva a aquellos que han cumplido con los requisitos de elegibilidad o que consideran cumplirlos a lo largo del tiempo a pesar de una participación errática en el régimen.

Dada la importante diferencia entre los afiliados al sistema y los cotizantes al mismo, y considerando las características actuales del empleo, es evidente que existe un costo de oportunidad no imputado en las estadísticas correspondiente a las medidas que se deberían instrumentar para hacer cumplir la obligatoriedad legal de cotizar al sistema.

        c)  Comisiones

        Otro de los elementos que surgieron con mayor vigor como motivantes del cambio de regímenes colectivos por regímenes individuales administrados por entidades públicas, privadas, sociales o mixtas fue tanto la libre elección y la libre competencia que se traduciría en favor de los participantes. La experiencia Latinoamericana demuestra que hasta la fecha los niveles de las comisiones se mantienen altos en todos los países que han reformado sus regímenes y su reducción representa sin duda uno de los mayores retos para el futuro.

Con el objeto de dimensionar el reto, a continuación se hace una descripción y análisis de los niveles de las comisiones en diversos regímenes reformados y de las propuestas para su modificación que se discuten en la actualidad.

Las diferentes legislaciones Latinoamericanas de los regímenes reformados, tienen los siguientes rasgos comunes:

Las Administradoras manejan "grupos" de asegurados que les dan un importante poder de negociación con las compañías aseguradoras que les ha permitido incrementar su margen de utilidad. Los contratos efectuados entre las Administradoras y las compañías de seguros por lo general están sujetos a alguna o varias de las condicionantes siguientes:

Los costos previsionales afectan en forma diferente a los asegurados de diferentes niveles de salario. En el cuadro 1 siguiente se presenta a manera de ejemplo, tanto del nivel como de la variación, los costos previsionales netos considerando diferentes niveles de salario imponible.

Cuadro 2. Costo previsional neto
como porcentaje de la cotización
obligatoria de 10% en Chile
Junio 1995

Existe una gran variabilidad para el afiliado ya sea éste dependiente o independiente, en función de la Administradora que le maneje su fondo. De acuerdo con las cifras oficiales, el promedio para 1995 fue de 23.6% sobre la cotización obligatoria, pero el nivel varía entre 18.0% y 33.7% para los trabajadores dependientes y entre 14.5% y 33.3% para los trabajadores independientes.

El sistema argentino reformado tiene mucho menos tiempo de actividad que el chileno ya que tan solo empezó a funcionar en julio de 1994. La estructura de comisiones es fundamentalmente similar por lo cual se reproducen e incluso se amplían algunos de los fenómenos observados en Chile. De julio de 1994 a abril de 1996 el porcentaje de las comisiones de las Administradoras (AFJP) ha observado un importante dinamismo pasando del 10.9% al 26.2% de los aportes. Por lo anterior, se desprende que durante la vida activa de los trabajadores, más de 1 de cada 4 pesos de los aportes para el fondo de retiro se destinan a la administración del mismo. El nivel del recargo sobre los aportes a cargo del trabajador se ha mantenido constante (alrededor del 3.0% de salario), lo que implica que al dinamizarse las comisiones, su estructura cambió significativamente con una importante reducción del costo del seguro de invalidez y fallecimiento, que no fue repercutido a favor de los participantes y un aumento concomitante en los costos de administración. Recientemente, en Argentina, las autoridades han sentido necesario aumentar la transparencia en relación con las comisiones y han publicado diferentes instrumentos para informar a los afiliados en función de las características del mercado y del nivel de ingreso del participante.

El sistema peruano reformado es el más parecido de los reformados al sistema chileno y aunque los mercados de valores, asegurador y financiero son muy diferentes, las prácticas de las administradoras son muy similares. Los niveles de las comisiones son muy similares a los chilenos tanto para la vida activa como para la vida pasiva y se han duplicado en términos reales entre junio de 1993 y junio de 1996 alcanzando el 20% de la cotización.

En Colombia, los asegurados tienen la opción entre el sistema de capitalización colectiva administrado por el ISS o el sistema de ahorro individual administrado privadamente. Actualmente, el costo previsional neto de las Administradoras privadas es de 1.5% del salario, equivalente a un 10% de la cotización total que es el más bajo de los costos actuales en los sistemas de América Latina que han introducido esquemas de ahorro individual.

El sistema uruguayo reformado tiene muy poco tiempo de haber entrado en vigencia y existen disposiciones legales transitorias por medio de las cuales no se ha autorizado aún la publicación de información detallada de los resultados de la evolución del sistema, en particular de los rendimientos de las reservas del "segundo pilar privado". Se cuenta, sin embargo, con estimaciones de que el costo previsional neto durante la vida activa es aproximadamente del 15% de la contribución total.

El nuevo sistema mexicano pospuso sus operaciones de enero de 1997 a julio del mismo año. Ha establecido que durante el primer año de operación de las Administradoras, éstas solamente podrán operar un fondo de inversión (CIEFORE) y que a discreción de la autoridad competente, podrá a partir del segundo año autorizarse la operación de varios fondos.

No existen límites o topes máximos para fijar las comisiones de las Administradoras, pero la estructura de comisiones debe ser aprobada por las autoridades competentes. Las comisiones pueden ser modificadas a la baja sin autorización previa pero requieren de una autorización de las autoridades competentes para modificarlas al alza.

La legislación mexicana autoriza que las comisiones sean cobradas con respecto al saldo del fondo acumulado por cada trabajador, con respecto al flujo de cada trabajador o inclusive con respecto al rendimiento del fondo de inversión. En la publicidad previa al inicio de las operaciones, la única Administradora que ha optado por un porcentaje del rendimiento anuncia que cobrará el 33% del rendimiento obtenido. Se estima que en términos generales, los costos previsionales netos para el asegurado se sitúen en un nivel de 26% de la cotización obligatoria.

Por último cabe señalar que conforme a la legislación mexicana y siguiendo dentro de la práctica iniciada en Argentina y Uruguay de ofrecer una alternativa pública, se ha creado un administradora emanada del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) pero que su estructura de comisiones es una de las más altas del mercado y que por lo tanto la afiliación no ha sobrepasado los 100,000 participantes de un mercado potencial de 11,000,000.

        d)  Propuestas de Cambio en las Estructuras de Comisiones en América Latina

        Aun cuando el nivel de las comisiones es indudablemente una de las mayores preocupaciones en los regímenes reformados en América Latina, solamente en Chile se ha efectuado una propuesta formal "post-reforma" para cambiar substancialmente las disposiciones en la materia.

La propuesta gubernamental de flexibilizar la negociación de las comisiones de tal manera que se eviten por un lado los "subsidios cruzados" de los participantes de mayores ingresos hacia los de menores ingresos y, por otro lado, que de esta manera le sea menos atractivo a las Administradoras privilegiar a los participantes de mayores ingresos.

Al respeto cabe señalar que los supuestos subsidios cruzados se están efectuando a favor de las Administradoras y no a favor de los participantes. Considérese, por ejemplo, un participante con un salario de 100 pesos y otro con un salario de 1000 pesos. Si la comisión se fija fundamentalmente como porcentaje del sueldo, la Ley vigente exige cobrarle al segundo 10 veces más por concepto de comisión que al primero. Sin embargo, el costo administrativo para la Administradora evidentemente no será 10 veces superior y aumentará substancialmente sus márgenes de utilidad mientras más participantes de altos salarios tenga. Esto discrimina evidentemente a los trabajadores de salarios más bajos y es evidentemente un freno estructural para el crecimiento horizontal del régimen.

Por otro lado, la propuesta gubernamental propone que se flexibilice la negociación de las comisiones, permitiendo la negociación individual o grupal de las mismas a cambio de una permanencia más prolongada en la administradora. Este elemento ha sido controversial ya que se considera que representa una colectivización del régimen individual y, por lo tanto, iría en contra de su misma esencia y replicaría errores que se cometieron en el pasado en regímenes colectivos en los que los grupos con mayor representatividad o mayor influencia fueron objeto de los mayores beneficios.

Los opositores a la propuesta gubernamental sugieren que si bien el diagnóstico gubernamental es correcto en cuanto a lo elevado y a la tendencia al alza de las comisiones, el remedio no es adecuado y que inclusive en lo que respecta a la medida de incentivar la permanencia mediante descuentos no negociables, ya fue experimentado en Argentina sin éxito. Se sugiere una solución más estructural en la que el Estado apoye directamente a los trabajadores de menores ingresos mediante la creación de una "asignación previsional" que le sea pagada al trabajador conjuntamente con su "asignación familiar". Al respecto cabe señalar que la mencionada "asignación previsional" sería equivalente a la redistribución que se efectúa en los regímenes de jubilaciones y pensiones de distribución colectiva del riesgo.

Aunque aún no se ha tomado ninguna decisión final en torno a las diferentes propuestas, es muy clara la necesidad de cambio. La decisión final que se tome en Chile será seguramente muy ilustradora para el resto de América Latina tanto por su concepción y justificación teórica como por el papel que jueguen los copartícipes sociales.

8.  DESAFIOS PENDIENTES Y ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLO FUTURO

        a)  El mandato de la OIT

        La protección de las contingencias sociales, incluidas la vejez, invalidez y sobrevivencia, está en el centro del mandato que los constituyentes han establecido para la OIT desde su creación, mandato que es ratificado en forma permanente ya sea a través de las discusiones en reuniones técnicas, la Conferencia Internacional o las Regionales, como también en forma extraordinaria como lo dejó establecido la Conferencia reunida en Filadelfia en abril de 1944, la Recomendación Núm. 67 sobre la Seguridad de los Medios de Vida a nivel general y la Conferencia de los Estados de América miembros de la OIT, a nivel regional, en Ottawa – Canadá -, en septiembre de 1966, a través del Programa de Ottawa de Seguridad Social para las Américas.

En todos los instrumentos disponibles surge un primer gran principio consagrado enfáticamente, la universalidad, con el objeto de asegurar medios de vida y aliviar estados de necesidad e impedir la miseria, frente a las contingencias sociales que abarcan todos los riesgos frente a los cuales los ciudadanos se ven impedidos de ganar su subsistencia. Además, las herramientas consagradas van desde los programas con criterio de seguros hasta los de tipo asistencial.

Con criterios por demás razonables se establecen lineamientos para garantizar la suficiencia financiera y para evitar que el peso de la financiación recaiga sobre alguna de las partes, trabajadores, empresas o el Estado, a la vez que se prevé que la inversión de reservas, individuales y/o colectivas, debe producir efectos positivos en el desarrollo económico nacional.

Se dispone que la administración debe ser eficiente y se compromete a los copartícipes sociales a participar en la misma con el objeto de que las prestaciones lleguen a atender las necesidades en forma suficiente y oportuna.

El conjunto de normas de la OIT contiene los principios generales, determina los objetivos y metas a cubrir y plantea lineamientos para los aspectos instrumentales flexibles y con la gradualidad necesaria en los casos de Estados miembros que no puedan alcanzar los niveles requeridos.

Las Normas Internacionales del Trabajo y la estrategia impulsada por la OIT denominada "Política de Asociación Activa", que implica participación y consenso de los constituyentes, brindan un marco y una plataforma dentro de los cuales se lleva a cabo el proceso continuo de reforma.

        b)  Los desafíos a cubrir con las reformas

        Los regímenes de protección social son o deben ser dinámicos y con posibilidades de adaptarse a las realidades nacionales, por ello la reforma no esta constituida por un momento en el tiempo en el que se modifican las legislaciones y después del cual queda todo solucionado, se requiere establecer un proceso prácticamente permanente en el que se observan los desvíos ya sea en materia de alcance o llegada de las prestaciones, grados de satisfacción , equilibrio económico, financiero y actuarial y a partir de estas observaciones se van planteando ajustes, correcciones o cambios más innovadores, según sea más conveniente.

Este proceso continuo tiene que estar basado en una estrategia diseñada con miras a conseguir los objetivos que serán entre otros, los siguientes:

          c)  Las estrategias y herramientas disponibles

          En el presente apartado se presentan los criterios comúnmente utilizados en los proyectos de cooperación técnica de la OIT en la región, con indicación de algunas de las ventajas e inconvenientes que en cada caso se pueden originar y comentarios sobre algunas propuestas que se presentan en los procesos de discusión de las reformas.

Se debe reconocer que el diseño de nuevos regímenes jubilaciones y de pensiones, o reformas de los existentes, enfrentan diversos inconvenientes u obstáculos en los países de la región. En los procesos de reforma aparecen, por un lado, importantes grupos de la sociedad que pugnan por mantener la situación vigente la que les ha otorgado derechos y muchas veces privilegios y por otro lado, grupos convencidos que frente a los defectos de los regímenes colectivos latinoamericanos, la única solución para todos los países son los regímenes individuales, cuando la experiencia de la propia región así como la de los países más desarrollados en la materia, dan una muestra de la gran variedad de alternativas posibles.

Estas posturas, que podrían calificarse de polarizadas y cargadas de contenido ideológico, han impedido el debate necesario para lograr los objetivos anteriormente planteados, en los que indudablemente las prioridades están lejos de ser compatibles con los objetivos mencionados.

Por tal motivo, la idea es mostrar los lineamientos que generalmente se utilizan en los proyectos de cooperación o asesoría técnica en la región y en los programas de capacitación que se desarrollan sobre el tema.

        d)  Regímenes con diferentes niveles de cobertura

        El desarrollo de los regímenes de pensiones en la región no fue propicio para el fortalecimiento de las llamadas prestaciones complementarias, por varios motivos, pero esencialmente por cuanto en los más antiguos (países del cono sur) la promesa de la legislación, no siempre cumplida en la práctica, fue de aproximadamente el 80% y muchas veces el 100 % de los salarios en el final de la carrera laboral y por lo tanto no existía "espacio" para estos regímenes

Este desarrollo de diferentes "pilares" de cobertura puede ser el camino para aprovechar ventajas y minimizar desventajas a fin de asumir de la manera más responsable, la importante decisión de sociedad se brindar protección a la vejez. Obviamente hay que reconocer que en el proceso de diseño de propuestas alternativas para el desarrollo de los regímenes, se encontrarán siempre diferencias ideológicas que requieren definiciones.

A continuación se muestran algunas orientaciones y fundamentos que ilustran alternativas, dentro del mandato de la OIT , considerando: un régimen básico universal y obligatorio y un régimen complementario. Al respecto cabe señalar que es posible recurrir a diferentes diseños de pilares que cumplen de cualquier manera con los mandatos de la OIT y que demuestran la flexibilidad para cumplirlos de acuerdo a las condiciones y preferencias de cada país.

        e)  Régimen Básico Universal y Obligatorio

        Se propone organizar, a partir de los regímenes vigentes , reformados o no, un "pilar" que asegure la cobertura básica y obligatoria, en caso de invalidez, vejez y muerte para todos los ciudadanos que componen la Fuerza de Trabajo, en cumplimiento de criterios de tipo social pero también a imperativos jurídicos, muchas veces Constitucionales. Los Convenios de la OIT proponen cubrir al menos al 75% de la población aunque está implícita la idea de llegar a la universalidad.

Es muy claro que en este pilar coincidirán personas con capacidades y necesidades de protección muy diferentes. Por una lado, personas o grupos con la capacidad contributiva permanente y necesaria para "formar" una jubilación y, por otro, personas con capacidad reducida o nula, como es el caso de los más pobres, incluso dentro de los trabajadores del sector formal, pero que cuentan con bajos salarios o alta rotación, por ejemplo. Por ello uno de los desafíos es encontrar fórmulas viables y sostenibles para ordenadamente y con equidad, lograr la distribución de los riesgos entre todos los habitantes del país e identificar las fuentes de financiamiento necesarias para cubrir las contingencias de aquellos que no pueden completar sus aportaciones al sistema en un contexto de equilibrio financiero y actuarial de corto, mediano y largo plazo.

La discusión es si la vía es eliminar la distribución de los riesgos y separar a los que tienen posibilidades de aportar de aquellos sin posibilidades, dejando a los primeros en un régimen de seguro y a los otros en uno asistencial o si los riesgos y costos se distribuirán entre todos los participantes en el mismo régimen, otorgando derechos a todos por igual y obligaciones vinculadas con su capacidad contributiva (Adecuación Social). La mayoría de los países desarrollados de economía de mercado, han refrendado continuamente su decisión de distribuir los riesgos, costos y beneficios entre toda la población. Sin embargo, en América Latina las experiencias negativas en este aspecto son reconocidas, pero esto no debe ser obstáculo para idear alternativas para superarlas en el futuro.

Los aportes y contribuciones debieran tener carácter tripartito por cuanto esta cobertura es de interés del trabajador, de la empresa moderna y del Estado, que aportaría, al menos, la cuota necesaria para cubrir las carencias estimadas de quienes no llegaren a tener la capacidad de postergar consumo para el momento que no tenga posibilidad de producir ingresos.

Este pilar podría estar financiado por medio de capitalización colectiva parcial, ajustando el nivel de capitalización en función de las estructuras demográficas y económicas de cada país. Esto es así por cuanto es imposible plantear un régimen de tipo universal con capitalización completa ya que dadas las características demográficas de la población sería inadecuado financiarlo mediante un sistema sin capitalización colectiva, es decir en un sistema de reparto.

Los beneficios debieran ser definidos y de un nivel entre 40% y 50% de los ingresos de la última parte de la carrera laboral, independientemente de que en la fórmula de cálculo se considere toda la carrera, remediando de esta manera uno de los principales problemas señalados a los regímenes no reformados en la región latinoamericana que era la falta de vinculación entre las aportaciones y los beneficios. El reajuste de los beneficios deberá hacerse conforme a las variaciones del signo monetario y al crecimiento de la economía.

En lo que respecta a las edades de jubilación, esta deben diseñarse con la adecuada flexibilidad entre 60 y 65 años, considerando incentivos para continuar en actividad cuando sea conveniente para el afiliado, así como reducciones actuariales en caso de jubilación anticipada. En todo caso se deberá tener en cuenta casos particulares, con la correspondiente previsión de su adecuado soporte financiero y actuarial. Así, por ejemplo, para los trabajadores que desempeñen tareas penosas, insalubres de agotamiento prematuro o que requieren de personal de edades menores, como servicios policiales y docentes, debieran ingresar los recursos que compensen edades de retiro más bajas.

Siguiendo las tendencias de vincular la conducta y esfuerzo de cada participante (o su empleador) para determinar el beneficio, así como el objeto de lograr una administración más rigurosa es imprescindible contar con registros rigurosos de su historia laboral.

La gestión debiera estar a cargo de un ente público con participación real de los interesados y con tecnologías modernas de gestión que permitan mantener, por los órganos específicos de cada país un conocimiento y control permanente de la situación y evolución más probable del equilibrio demográfico y financiero, especialmente del cumplimiento de los objetivos de cobertura del régimen, considerando este parámetro como uno de los fundamentales para la medición de su eficiencia. En este sentido, la aparición y fortalecimiento de las oficinas de superintendencia en los regímenes reformados ha sido muy positiva.

Este pilar básico debiera cumplir, en el nivel máximo de las posibilidades económico-financieras, los principios fundamentales de la protección social reconocidos en el derecho internacional y en especial en las normas de la OIT.

Adicionalmente, deberá ser gestionado con el mayor rigor y considerar cláusulas que impidan el desarrollo de las distorsiones que se observaron en los programas de cobertura vigentes en los regímenes previos. Esto significa desarrollar un estilo de gobierno que responda a los intereses de los afiliados y que, independientemente de su nivel de costo, mantenga una relación costo eficiencia adecuada.

En este pilar debe ser posible ejecutar ciertas políticas gubernamentales de carácter excepcional o de emergencia, sin afectar la rigurosidad de la administración financiera, mediante la identificación de fuentes de financiamiento adecuadas.

Es imprescindible lograr una revalorización ético-política del tema de las personas de edad, discapacitados y sobrevivientes sin protección que impulsen a un absoluto respeto de las bases sociales y económicas del régimen, como única posibilidad de evitar distorsiones, privilegios y actos de corrupción. Las discusiones y cuestionamientos sobre el tema que se llevan a cabo en toda América Latina, con motivo de los procesos de reforma, aún con su carga ideológica, puede afirmarse que adecuadamente encaminada pueden ser el comienzo de esta revalorización ético-política.

        f) Régimen Complementario.

        El segundo "pilar complementario y obligatorio", debe permitir brindar una respuesta acorde con las aspiraciones de los afiliados para alcanzar una tasa de substitución que permita, al menos, mantener el nivel de vida alcanzado en el período final de la carrera laboral. El carácter obligatorio de este pilar podría ser "dosificado" en función de las posibilidades de los participantes o de grupos de ellos, canalizando beneficios y obligaciones adicionales que surjan de convenciones colectivas de trabajo u otros acuerdos similares. Los programas de cobertura podrían tener características comunes, aunque la aplicación podría dejarse a cargo de órganos diferentes, pero necesariamente coordinados para no obstaculizar la movilidad laboral.

La gestión podrían realizarla organismos especializados de giro único tanto en administración de fondos individuales como en administración de fondos colectivos de jubilaciones y pensiones, con una fuerte y eficiente supervisión del Estado, quien deberá tener a su cargo el control de gestión y de mérito. Dicha supervisión debería contemplar las correcciones de la problemática observada en diversos campos en las experiencias de los regímenes reformados en América Latina, en particular los orientados al cabal cumplimiento de cotizaciones, contención de costos de administración y reducción de riesgos financieros. Debería analizarse en cada país, la adecuada mezcla entre capitalización parcial colectiva o completa individual.

El programa de prestaciones podrá plantearse en el caso de grupos como de prestación definida o de contribución definida. En el caso de los regímenes que se estructuren bajo la forma de capitalización individual serán de contribución definida, establecida de tal suerte que el participante tipo logre una prestación de entre el 25% y el 30% del ingreso en la última parte de su carrera.

En resumen, se trataría de organizar un nivel de cobertura complementaria que tenga algunas opciones que incentiven la eficiencia, que permitan la cobertura más completa posible, con flexibilidad, con efectos positivos en la economía, con riesgo controlado en lo que se refiere a las inversiones y su rendimiento y con costos de administración razonables, asimismo, que brinde la posibilidad de aplicar políticas ordenadas y equitativas y que amplíe la gama actual de elecciones del asegurado quien podría elegir entre asumir individualmente la cobertura complementaria de los riesgos o en forma colectiva.

 

9.  COMENTARIO FINAL

        La rica experiencia latinoamericana, su cotejo con la experiencia en otras regiones y el diseño de alternativas originales y adecuadas a las necesidades, voluntades y posibilidades de cada uno de los países, así como el diálogo tripartito permanente, debieran permitir a los responsables de las políticas sociales y económicas de los países armonizar sus estrategias en materia de seguridad social y modernizar permanentemente los regímenes vigentes, reformados o no para encontrar un equilibrio adecuado y sostenible entre los objetivos sociales y económicos.

 

Notas

1

Memoria del Director General.  El Seguro Social y la Protección Social.  Conferencia Internacional del Trabajo.  80ª reunión. 1993.
2

Para un análisis detallado consultar:   C. Gillion.  La perspectiva internacional.  Departamento de Seguridad Social. OIT, 1997.
3

Véase en particular:  Políticas financieras para el Desarrollo.  CEPAL, 1995.
4

Un análisis complementario de los riesgos ha sido presentado por Roger Beatrie y Warren McGillivray en Reforma de Pensines.  Una estrategia de riesgos:  reflexiones acerca del Informe del Banco Mundial titulado Envejecimiento sin Crisis.  Revista Internacional de Seguridad Social.  Vol. 48 3-4/95.
5

Procedimiento mediante el cual parte del salario no es considerada como sujeta a cotización al régimen de jubilacines y pensiones y que es frecuentemente mayor que el propio salario sujeto a cotización.
6

Para un análisis más detallado, consultar: "Análisis Técnico Básico de los Sistemas de Jubilaciones y Pensiones en América Latina", Alejandro Bonilla García.  Reunión de alto Nivel CISS-AISS.   Panamá, mayo 1996.
7

OIT Informa.  América Latina y el Caribe.  Panorama Laboral 3, 1996, Lima, Perú.
8

Cabe señalar que de 1981 a 1987 el cálculo del Retiro Programado siguió una fórmula de cálculo directamente vinculada por medio de la esperanza de vida de el o la beneficiaria en cada edad y que a partir de 1987 se sustituyó en la fórmula la expresión de la esperanza de vida por la de una Anualidad.
9

El Sistema Chileno de Pensiones, Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, 1966.  Carlos Antonio Diaz y Gonzalo Edwards.  Documento de Trabajo 166 del Instituto de Economía de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
10

Ibid.  El Sistema Chileno de Pensiones.
11

Para un análisis más detallado favor de consultar:  Alfredo B. Comte-Grand.  Administración Pública y Privada.   ETM Santiago, OIT, 1995.
12

Sobre el particular consultar:  C. Gillion. "La aritmética de los regímenes de prestación definida y de cotización definida", Departamento de Seguridad Social, OIT, octubre 1997.  L.H. Thompson, la previsibilidad de las pensiones.  Departamento de Seguridad Social, OIT, octubre 1997.  Ibid.  A. Comte-Grand, 1995.
13

En octubre de 1997, se produjeron adquisiciones y transferencias en las empresas del sector eléctrico de Chile que han constituido una valiosa experiencia en relación con la inversión de los capitales y sus riesgos, que seguramente serán consideradas para mejorar la operación y regulación.   Al respecto, A. Iglesias concluye: .."algunas regulaciones de la ley quizá deban ser mejoradas".  El Mercurio, viernes 24 de octubre 1997, Santiago, Chile.
14

Una descripción y análisis pormenorizado de las reformas y de sus mecanismos es encontrado en:  Carmelo Mesa Lago.  La reforma estructural de pensiones en América Latina:  tipología, comprobación de presupuestos y enseñanzas.  Documento de trabajo.  Octubre 1997.
15

Así como las que se discuten en Costa Rica, Honduras y República Dominicana.
16

CEPAL, Andras Uthoff.  Promoción de Ahorro y los Sistemas de Pensiones, 1995.
17

Ibid.  CEPAL, 1995.
18

Ibid.  Panorama Laboral, OIT, 1996.
19

Juan Sebastián Gumucio R.  De reparto a capialización:  la experiencia chilena.  Ibid.  El  Sistema chileno de pensiones, 1996.
20

M. Marcel y A. Arenas.  Reformas a la seguridad social en Chile.  Banco Interamericano de Desarrollo.  Serie Monografíass núm. 5, 1991.
21

CEPAL,  La brecha de la equidad,   América Latina, el Caribe y la Cumbre Social,  capítulo V, Santiago, 1997.
22

Ibid, CEPAL, 1995.
23

El sistema privado de pensines y el desarrollo económico, quince años después.  Centro de Estudios Públicos (CEP), 1995, Santiago, Chile.
24

Ibid.  Evolución del Sistema Chileno de Pensiones, pág. 35.
25

Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensines, Bolegín Estadístico 137, 1996.
26

The Uncertain Retirement.  Securing Pension Promises in a World of Risk.  James H. Smalhout.  Irwin Professional Publishing, 1996.
27

En Argentina, las Administradoras pueden otorgar bonificaciones a grupos de afiliados, reduciendo las comisiones.  El único criterio discriminador admitido por la ley es la permanencia en la Administradora.   En México, la legislación autoriza a las Administradoras a manejar no sólo uno, sino varios fondos de retiro y, por lo tanto, a que las comisiones sean uniformes para los afiliados a un mismo fondo.
28

Hay una excepción en el caso de Chile para aquellos afiliados sin derecho a seguro de invalidez y sobrevivencia para los cuales la cotización adicional no contiene la prima para la contratación de seguro alguno.
29

Fuente:  ibid, Boletín Estadístico 125.
30

W. Schulthess y G. Demarco.  El sistema de jubilaciones y pensiones de Argentina a dos años de la reforma.  SAFJP.   Serie Estudios Especiales.  Año 1, núm. 5, octubre 1966, Buenos Aires, Argentina.
31

En este caso no se contó con la información desglosada en términos brutos.
32

Salvador Valdés.  Dossier AFP.   Comisiones de AFP Más libertad y menos regulaciones.  Economía y sociedad.   Enero-marzo 1997.
33

Convenio 128 relativo a las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, Artículo 9º.
34

Convenio 128, artículos 17º, 26º y siguientes.
35

Además de la insistencia en materia de cooperación técnica para lograr que los regímenes y sus modificaciones sean adecuadamente evaluados, la OIT solicita a los países miembros que ratifican los Convenios, como el número 102, la presentación de los estudios y ccálculos actuariales periódicos necesarios respecto al equilibrio financiero (Formulario de Memoria relativa al Convenio Nº 102, artículo 71, inc. 7).
36

OIT.  La seguridad social en la perspectiva del año 2000, Ginebra, 1984.
37

Puede consultarse sobre el tema:  OIT, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de España; Voirin Michel, Organización Administrativa de la Seguridad Social.  Un reto social y político.  Colección Informes de OIT núm. 33, 1993.
38

Véase por ejemplo:  J. Turner, Sistemas de pensiones y jubilación para diferentes entornos económicos, demográficos y políticos.  Departamento de Seguridad Social, OIT, 1997.  J.V. Gruat.   Pertinencia, principios de la seguridad social y reforma de las pensiones.   Departamento de la Seguridad Social, OIT, 1997.  A. Bonilla García.   Análisis técnico básico de los sistemas de jubilaciones y pensiones en América Latina.  Reunión de Alto Nivel AISS-CISS, Panamá, mayo 1996.
39

Favor de consultar:  Modernización y mejora de la protección social europea.  Comisión de las Comunidades Europeas, Bruselas, 12.3.1997.


» Documentos
» Contenido


 

Inicio
 		Protección Social
 		Actrav Regional
Para mayor información, diríjase a la Oficina Regional para las Américas: Las Flores 275 San Isidro, Lima - Perú. Tel: +51 1 615 0300. Fax: +51 1 615 0400. Correo Electrónico: oit@oit.org.pe
Agregar esta pagina a mis favoritos

Ultima modificación: 01/03/12 22:35:41