PROLOGO
En América Latina, el interés por el sector informal surgió en los años 70, coincidiendo con la identificación del problema del empleo y con el acelerado crecimiento del número de trabajadores que no encontraban trabajo en la industria formal ni en el Estado y habían formado empresas de pequeña escala, cuyas características diferían sensiblemente de las establecidas legalmente. Con niveles de productividad e ingresos cuantitativa y cualitativamente inferiores a los alcanzados por las empresas modernas, las unidades económicas así formadas estuvieron signadas por los escasos recursos en capital con que contaban dichos trabajadores. El subempleo y la pobreza asociada a este tipo de actividades, constituyó entonces, más que el desempleo, la manifestación más importante del problema del empleo.
En vísperas del segundo milenio, la larga experiencia acumulada ha vuelto más complejas las características de estas unidades y el panorama económico, político y social en el que actúa el sector informal es distinto al de las décadas anteriores por los procesos de ajuste y estabilización económica que viven los países.
Según diversos analistas, complementaria y simultáneamente a las medidas de promoción en los campos del crédito, la asistencia técnica, la información, etc., el acento hoy en día debe estar puesto en la creación de un marco institucional promotor que busque articular las diferentes dimensiones propias a este sector, a fin de facilitar su desarrollo.
Fue bajo estas premisas que la OIT, con el financiamiento del PNUD, inició desde fines de 1995 el Proyecto «Integración del sector informal urbano al proceso de modernización», tomando como casos cinco países en América Latina y El Caribe: Brasil, Colombia, Chile, Jamaica y Perú. El objetivo trazado fue analizar los marcos regulatorios en las áreas laboral, tributaria y de comercio ambulatorio, y plantear propuestas de política que permitan facilitar el acceso a la formalidad del sector informal urbano, como un medio para alcanzar su desarrollo. Este proyecto fue coordinado por Eliana Chávez, Emilio Klein y el suscrito.
En el estudio que se presenta a continuación, Adrián Revilla Vergara revisa las cargas administrativas y tributarias que afectan a las empresas peruanas con el propósito de identificar los costos innecesarios cuya eliminación facilitaría el proceso de formalización de muchas empresas informales y reduciría los costos de transacción para todas ellas, formales e informales.
En el primer capítulo sobre la carga administrativa el autor revisa y evalúa la legislación que rige en el Perú desde 1989, año en que se aprobó por unanimidad en el Congreso "La Ley de Simplificación Administrativa N° 25035". Las normas existentes hasta ese momento exigían el cumplimiento deformas y requisitos innecesarios a los cuales debía someterse el sector empresarial. La propuesta más importante de simplificación fue la creación del Registro Unificado, que permitió unificar todos los registros del gobierno central. Su creación se encontró con gran oposición del sector público. Los cambios administrativos abarcaron también el ámbito tributario eliminando más de sesenta impuestos.
Otro tema que se analiza en este capítulo es el de los costos de constituir una empresa, que tienen que ver con los costos de acceso, de permanencia y de salida a los que tanto el empresario formal como el informal están expuestos, y los costos de transacción, los cuales comprenden no sólo los señalados sino que determina además el costo real de hacer empresa. La institucionalidad todavía precaria que existe en el Perú respecto a esta materia no permite una reducción de los costos de transacción. La fiscalización es también motivo de análisis en este capítulo, argumentándose que la recaudación puede centralizarse y que puede mejorarse la eficiencia en la fiscalización combinando una primera instancia fiscalizadora a través de la SUNAT y, fiscalizaciones específicas según los campos que se requiera.
El segundo capítulo se refiere a las cargas tributarias y en él se analiza la política fiscal, los cambios ocurridos a partir de 1990 y la necesidad de facilitar al contribuyente el cumplimiento de sus obligaciones a través de reglas claras y permanentes.
Con relación a los regímenes especiales el autor enfatiza la necesidad de que sean transitorios, porque regímenes diferenciados introducen distorsiones en el crecimiento de las empresas y no son fáciles de manejar dificultando la fiscalización. Además, señala el autor, no deberían otorgarse privilegios ni beneficios especiales a ningún tamaño de empresa. Le corresponde a la SUNAT reducir los costos que representa al contribuyente el pago de los impuestos (estar bien informado, no formar largas colas para pagar, no ser sometido a múltiples fiscalizaciones, etc.) más que reducir las tasas de los impuestos.
En el último capítulo se somete a discusión el papel que le corresponde a los municipios en el desarrollo de la actividad empresarial y los desencuentros que aún se observan entre el gobierno central y el municipal. Al respecto, recomienda la creación de una entidad supramunicipal cuyo objetivo sería dar pautas básicas para el funcionamiento de los más de 2,500 distritos en el Perú en materia administrativa y tributaria para homogeneizar y simplificar los procedimientos. Tal entidad no intervendría en las decisiones autónomas de los municipios; su labor se restringirá a las materias señaladas.
Aún cuando el estudio de Adrián Revilla Vergara se limita al Perú, no hay duda que la situación por el descrita y las conclusiones a las que llega son válidas para otros países de la región, por lo que la lectura del mismo será de interés y utilidad para quienes adopten decisiones de política, cualquiera sea el país.
Víctor E. Tokman
Subdirector General de la OIT
Lima, enero de 1999
A. LA CARGA ADMINISTRATIVA
El motivo de este ensayo es analizar las cargas tributarias y administrativas que sufre la pequeña empresa. Sin embargo, por lo que se expone al entrar en materia preferirnos no restringimos al caso de la pequeña empresa, pues las cargas, cuando son tales, son sufridas por cualquiera que desea hacer empresa sin distinción, con la diferencia que cuanto más pequeño más notorio puede ser el impacto. El hecho es que el costo innecesario está presente distorsionando el mercado y debe buscarse los mecanismos para erradicarlo de la economía.
A través del trabajo se expresan las opiniones y sugerencias que surgen a través de la experiencia de trabajo del autor tanto en el sector público como privado; en especial dentro de este último a partir de la labor desempeñada en el Instituto Libertad y Democracia (ILD) en lo referente a Simplificación Administrativa, Desregulación y Participación Democrática de la ciudadanía.
El trabajo considera principalmente las cargas que pueden ser generadas sobre todo por la tributación a través del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) y los Municipios.
Se ha tenido a la vista para el análisis un grupo de trabajos elaborados por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en especial los presentados en el Seminario Internacional Tripartito realizado en Santiago los días 25 y 26 de agosto de 1977.
1. Antecedentes
El año 1989 el Congreso del Perú aprobó por unanimidad la Ley de Simplificación Administrativa N' 25035. Hasta ese entonces se reconocía la existencia de normas administrativas burocráticas, las que exigían el cumplimiento de formas y requisitos realmente innecesarios, a las cuales no había más remedio que someterse. El trabajo del Instituto Libertad y Democracia (ILD) permitió sensibilizar a la opinión pública sobre tales cargas y mostrar que era posible aminorarlas sin crear riesgo alguno para la seguridad de la información, ni de la administración pública, ni de las personas en general, permitiendo reducir así los llamados costos de transacción.
Muchos requisitos considerados innecesarios fueron eliminados, tales como: obtener constancia policial de que un documento se había perdido para lograr un duplicado, la exigencia de sellos a los particulares, el volver a presentar copias de documentos ya entregadas a la administración con anterioridad para otro procedimiento, etc.
La propuesta más importante en simplificación fue tal vez la creación del Registro Unificado, que permitió reunir en uno solo todos los registros del Gobierno Central. Cada ministerio o sector tenía un registro propio y el ciudadano debía inscribirse en todos aquellos que tenían que ver con la actividad económica a la que se dedicaba. Así, un productor y exportador de espárragos debía inscribirse, por ejemplo, en las dependencias de agricultura, comercio interior, comercio exterior, trabajo, seguridad social y economía, a efectos de los impuestos, salud e industria.
La creación del Registro Unificado trajo gran oposición por parte de los trabajadores del sector público. Convencerlos, e imponerse algunas veces frente a ellos, fue tarea difícil. Sus argumentos eran que perderían información y que cada uno debía manejar lo suyo, pues nadie mejor que ellos para conocer su sector. Acordar que se centralice la información en el sector industrias fue un gran reto, logrado finalmente. Lamentablemente algunos sectores optaron por pedir posteriormente a las empresas requisitos adicionales en forma inconsulta e independiente.
Posteriormente se aprobó la Ley 26935 del 23 de marzo de 1998, que entrará en vigencia al día siguiente de aprobarse su reglamento, con lo que se ha logrado establecer luego de muchas discusiones un solo registro, siendo la SUNAT la entidad que a través del Registro Unico del Contribuyente (RUC) centralizará la información que requieran todas las entidades del sector público, pudiendo éstas tener libre acceso a dicha información.
El gobierno central ha logrado así la existencia de un solo registro para permitir el funcionamiento empresarial. La idea original, cuando se creo el Registro Unificado, era llegar incluso a coordinar con los municipios de tal modo que el otorgamiento de la autorización por el gobierno central pueda comprender simultáneamente la autorización del gobierno local. Esto es posible, lo único necesario es lograr que las autoridades se pongan de acuerdo.
De otro lado, y sobre la base de la experiencia previa, en el año 1992 fueron aprobadas una serie de normas cuyo propósito fue simplificar o desregular trámites para facilitar el desarrollo del mercado. Así, ya no es necesario ser miembro de la Junta Nacional del Café para poder exportar café, Junta que a su vez exigía como requisito para ser miembro que el postulante haya exportado café por un mínimo de dos años, requisito imposible de cumplir salvo que un socio exportara en representación del postulante, por esos dos años, cobrando una «comisión». Ya no es necesario tampoco, para importar madera, publicar previamente en un periódico a nivel nacional que se desea realizar la importación, siendo posible en ese entonces autorizar la importación sólo si dentro de los 40 días posteriores a la publicación del aviso no se presentaba ningún productor nacional. Los casos anteriores ejemplifican los niveles de burocratización y restricción al mercado a que se había llegado en el Perú.
Actualmente, luego de los fuertes avances iniciales en desregulación y simplificación administrativa dados por el gobierno, la misma no ha continuado con el mismo ímpetu inicial, ya sea por un aparente desinterés del propio gobierno, por la no percepción del problema o por haber prioridad otras actividades. Cierto es que no se ha regresado al pasado, pero diversas entidades públicas han vuelto a exigir requisitos prohibidos por la propia Ley de Simplificación Administrativa o han inventado algunos nuevos. Parte del problema radica en que no existe a la fecha una entidad que supervise con eficiencia la emisión de normas que generen cargas innecesarias. Las propias Comisiones de Simplificación y la de Acceso al Mercado que laboran dentro del INDECOPI (Instituto de Defensa del Consumidor y de la Propiedad Intelectual), aunque realizan un encomiable trabajo y esfuerzo, han visto muchas veces rebasadas sus posibilidades de control, teniendo dificultades para que sus decisiones puedan tener efecto sobre las normas municipales, que son precisamente las que más trabas burocráticas generan.
Uno de los problemas es que tal vez sólo se controla o revisa las normas cuando éstas han sido emitidas para ver si van contra la simplificación o el acceso al mercado. Ayudaría mucho retomar la labor de enseñanza a los funcionarios y empleados municipales explicándoles los criterios y alcances de la simplificación así como lo relativo al acceso al mercado y de cómo reglas simples y un mercado eficiente redundarán en beneficio de la propia municipalidad y sus recursos, en lugar de establecer cargas innecesarias a los usuarios.
Por Ley se establecieron los TUPAs (Texto Unico de Procedimientos Administrativos) en los cuales deben constar todos los procedimientos que pueden seguirse en una entidad del sector público así como los requisitos y exigencias, no pudiendo modificar la entidad lo que ella misma ahí establece sin aprobación de la autoridad superior. Sin embargo, la realidad es que muchas entidades no cumplen con la norma, modificándola y generando nuevas cargas sin autorización. Otras veces los mismos requisitos exigidos van en contra no sólo de las normas de la ley de simplificación administrativa sino también de la lógica o «sentido común».
Los cambios administrativos abarcaron también el ámbito tributario, eliminando más de 62 diferentes impuestos, incluidas las llamadas exacciones parafiscales como eran los cobros destinados a brindar fondos tanto a determinados colegios de profesionales como a la asociación de lustrabotas. Luego de la modificación quedaron sólo el Impuesto a la Renta, el IGV (Impuesto General a la Ventas) y el ISC (Impuesto Selectivo al Consumo), la contribución al FONAVI (Fondo Nacional de Vivienda) y los Aranceles por importaciones. Se mantuvieron vigentes las contribuciones al SENCICO (Servicio Nacional de Capacitación para la Industria de la Construcción) y al SENATI (Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial). Esto además de los pagos al IPSS (Instituto Peruano de Seguridad Social) y a las AFP (Administradoras de Fondos de Pensiones), principalmente.
Las contribuciones al FONAVI, SENCICO y SENATI, deberían, en opinión del autor, eliminarse. Los recursos del FONAVI son destinados a establecer infraestructura urbana y brindar casa-habitación a unos cuantos que salen elegidos, debiendo en estos temas facilitarse más la intervención del sector privado y utilizar cada vez menos los recursos del Estado. En lo que respecta al SENCICO y SENATI estos deben ser sostenidos directamente por los beneficiarios que lo deseen sin intervención estatal. La disminución de estas cargas beneficiará a la actividad empresarial. Es importante mencionar en este punto que el gobierno actual ha ido reduciendo la contribución al FONAVI.
En cuanto a los ingresos municipales mediante el Decreto Legislativo 776 de 31.12.93, éstos se redujeron principalmente al Impuesto Predial, el Impuesto Automotriz el Impuesto de Alcabala (por venta de una propiedad), y los impuestos a las Apuestas Juegos y Espectáculos Públicos, además de las Tasas por Licencia Municipal de Funcionamiento y otras tasas y contribuciones de acuerdo al criterio de cada municipalidad.
Es evidente que ha habido un avance en la reducción de normas y por tanto en el número de cargas que afectan a los ciudadanos y empresarios en particular; pero si bien ello ha facilitado el acceso de los llamados informales a la formalidad no ha logrado todavía darse el salto definitivo pues, como es notorio, las carga administrativas siguen siendo demasiado altas tanto en montos como en el costo del procedimiento mismo.
Volviendo a los impuestos del Gobierno Central, en el caso del Impuesto a la Renta existen todavía dificultades y complicaciones para la determinación del mismo. Ello, aunado al impacto que causó en muchos pequeños contribuyentes la obligatoriedad del pago del IGV, determinó la creación, en diciembre de 1993, del RUS (Régimen Unico Simplificado) que por una cuota mensual en base a categorías se sustituye el pago de Renta e IGV. El RUS fue eficiente en la medida que permitió el registro inicial de más de 200,000 contribuyentes y pudo hacer frente a un momento político donde hubo mucha oposición a la tributación sobre todo por parte del sector informal.
Lo importante y sorprendente es ver cómo hasta los mismos informales están llanos a pagar impuestos. Así, cuando se inició en agosto de 1995 la llamada «Operación Comprobante de Pago» dirigida especialmente a los pequeños empresarios para que estos exijan comprobantes a sus proveedores, era reconfortante advertir en las conversaciones directas habidas con sus representantes que estos no se oponían al pago de impuestos ni a exigir o dar comprobantes, salvo un muy reducido número, sino que solicitaban se les diera un mayor plazo para cumplir con su obligación, lo que así ocurrió. Todo ello no era sino el resultado de un trabajo constante de educación y sanción iniciado por SUNAT desde el 21 de febrero de 1991, fecha en que inicia su labor como Superintendente el señor Manuel Estela. Los resultados de la «Operación Comprobante» permitieron detectar montos de evasión de un 40% en IGV, no muy diferentes de los montos de evasión calculados en los sectores formales.
Sin embargo, analizando ahora en otra coyuntura la existencia del RUS, así como el RER (Régimen Especial de Renta), sistema este último mediante el que se permite emitir facturas a los pequeños empresarios, recordamos que dichos regímenes buscaron simplificar procedimientos que en forma más compleja son aplicados a otros. Lo ideal sería crear y establecer sistemas tributarios simples, iguales y aplicables a todos, ese es el reto. Sistemas donde se reduzcan o eliminen las dificultades o ambigüedades para la determinación del Impuesto a la Renta y la determinación del débito y crédito del IGV.
2. La informalidad
Para la Administración Pública el concepto de la informalidad puede significar el incumplimiento de algunos requisitos, registros o autorizaciones exigidos por sus dependencias, sean del gobierno central o municipal. Pero, para efectos de la Administración Tributarla a ésta sólo le interesará determinar si quien realiza actividad económica generadora de renta se encuentra o no registrado con ella. Es por ello que muchos denominados «informales» han venido cumpliendo con sus declaraciones o pagos de impuestos, siempre y cuando sus actividades sean lícitas.
Los que ejercen actividad económica sin ser registrados como contribuyentes, estando obligados a ello, son considerados evasores. Entonces, para efecto de la autoridad tributaria no interesa el concepto de informalidad sino el tamaño y actividad de la empresa, de acuerdo a la definición que la ley o la propia Administración pre-establece, a fin de determinar cuál es el régimen tributario aplicable. Al respecto, en nuestra opinión y dado el avance de la técnica y formas de brindar servicios, el criterio del total de ingresos o activos totales permite una definición más eficiente que basarse en el número de trabajadores Una empresa de servicios informáticos con tres trabajadores puede lograr ingresos y rentabilidades más altas que una de limpieza, por ejemplo.
3. Los costos de hacer empresa
Toda persona que desee hacer empresa deberá tener en cuenta los llamados costos de acceso, de permanencia y de salida. Dentro de los costos de acceso están todos aquellos necesarios para la que la empresa inicie públicamente su funcionamiento, desde local e infraestructura hasta la obtención de registros y autorizaciones de los gobiernos central y local. Los costos de permanencia comprenden los necesarios para mantenerse en funcionamiento, incluidos los tributarios, municipales, laborales, de publicidad, judiciales, etc. Por último, los costos de salida son en los que se incurre para lograr la liquidación de la empresa y su salida ordenada del mercado.
Una impresa informal asume igualmente costos semejantes. Sus costos de acceso muchas veces se restringen sólo a la infraestructura si es que no cumple con los requisitos de registros y otros. Sus costos de permanencia serán los necesarios para el funcionamiento de su negocio, incluidos los costos por pagos de coimas u otros a funcionarios por no cumplir con todas las formalidades impuestas. Sus costos de salida son casi nulos.
El accionar de la administración tributarla ha sido tan fuerte y enérgico, sancionando drásticamente hasta con el comiso de la mercadería y no aceptando el pago de coimas, que el empresario informal se ha visto en la necesidad de asumir dentro de sus costos de acceso su registro en SUNAT y como costo de permanencia pagar al menos una suma mensual bajo el RUS a fin de evitar sanciones. Este accionar enérgico ha sido emulado por algunas otras entidades como el caso de INDECOPI, dadas la funciones que cumple luchando contra la piratería y en defensa del consumidor.
Tanto el empresario formal como el informal están expuestos también a los llamados costos de transacción, los cuales comprenden no solo a los antes descritos sino que determinan además el costo real de hacer empresa.
Virgilio Levaggi señala que en Hong Kong las empresas son principalmente familiares y tratan de negociar entre ellos, pues no hay confianza. Traspolando esto al Perú advertimos que igualmente los niveles de confianza son muy reducidos cuando se trata de vincularse con desconocidos como proveedores o vendedores, pues el sistema de cobro de deudas es incierto así como la posibilidad de exigir el cumplimiento de una obligación cuando se recurre al Poder Judicial. No hay hasta la fecha una seguridad jurídica en este campo específico. Los costos de transacción podrán ser reducidos en la medida que se cuente con instituciones confiables así como con seguros, información, comunicación, intermediación de riesgos, etc.
Dentro de los costos de transacción podemos incluir al crédito, cuyas tasas de interés y formas de acceso son más bajas y fáciles, respectivamente, para los formales que para los informales. Las medidas para lograr el cumplimiento de obligaciones por parte de la empresa o el cliente en el ámbito formal hace referencia incluso a los pagos por abogados y sistemas de solución de conflictos. Por el lado de la informalidad el cumplimiento se ejerce muchas veces por la presión social del grupo o las amenazas. La previsibilidad y la seguridad en resultados certeros, gracias a instituciones eficientes disminuirá los costos de transacción y por tanto los de funcionamiento para las empresas.
La institucionalidad todavía precaria que tenemos en el Perú no permite una reducción de los costos de transacción. Los niveles de incumplimiento de obligaciones se amparan muchas veces en el sistema judicial formal sobre la base de argucias legales, por lo cual las empresas prefieren trabajar siempre con sus mismos proveedores, no arriesgándose a trabajar con otros nuevos no conocidos. Ello no permite la competencia eficiente y por tanto el funcionamiento real de un libre mercado, generándose costos innecesarios en la industria.
El pequeño empresario muchas veces trata de ingresar al mercado de manera informal para tentar cómo le va en éste antes de arriesgarse a asumir los costos de la formalidad, incluidos los de acceso, como son la constitución de la empresa mediante suscripción de una escritura pública, pago de notario y registros públicos, libros y otros registros, la presentación mensual de formularios de impuestos, etc.
El paso a la formalidad no se ve necesariamente como un aliciente sino como un costo. La decisión de mantenerse en la informalidad o la formalidad dependerá del análisis elemental de costos que realice cada individuo tomando en cuenta las posibilidades de una sanción y la forma de solucionar el problema, en caso de ser detectado.
Otro de los problemas que enfrentan las empresas es la fiscalización que realizan diversas entidades del sector público, cada una para comprobar el funcionamiento conforme a las normas vigentes. Esto genera que se reciban visitas por parte de los Municipios, de los Ministerios de Trabajo y Salud, cuando menos, además del IPSS, SUNAT y el INDECOPI. Interviene también la Policía Fiscal a pesar de que muchas de las funciones que la ley le otorga han sido asumidas por las dos últimas instituciones mencionadas más ADUANAS. La exigencia de cumplimiento de múltiples requisitos y la múltiple fiscalización siempre da lugar a la posibilidad real de incumplir normas incluso involuntariamente. Ello puede dar pie a cobros indebidos por el incumplimiento de meras formalidades, incentivando la corrupción.
La propia SUNAT fiscaliza a una empresa enviando diferentes equipos de trabajo, ya sea para auditar distintos períodos o porque unos van para fiscalizar IGV y otros Renta.
Algunos piensan que una sola autoridad debería realizar el cobro de los tributos correspondientes a los Municipios, SUNAT, IPSS y los pagos a las AFP. Al respecto, un convenio con SUNAT y el Seguro Social estaría por entrar en funcionamiento en breve para efectos de la recaudación de los aportes al Seguro. A ello podrían también sumarse las AFP lo que permitiría una mejor coordinación entre estas entidades para fiscalizar. La posibilidad de incorporar a los municipios, dada su autonomía y no pertenencia al Gobierno Central, es posible pero genera una mayor dificultad. En todo caso, la posibilidad de un cobro coordinado no presenta mayor problema que el interés, decisión y acuerdo previo.
En lo que respecta a la fiscalización el tema se complica, pues cada entidad está familiarizada con la forma de fiscalizar lo suyo. Sin embargo no habría mayor inconveniente para permitir que una entidad, digamos SUNAT, por ser la que mayor análisis e investigación realiza normalmente, podría ampliar su fiscalización a los pagos por Seguridad Social y AFP como parte de su fiscalización de Renta y en el caso de detectar irregularidades informar a las entidades respectivas para que ellas procedan a hacer una investigación más exhaustiva.
En cuanto a la coordinación con SUNAT y los Municipios se ha trabajado incluso la posibilidad de mantener el mismo número de RUC como identificación del contribuyente tanto para SUNAT como para la Municipalidad. Un proyecto piloto fue aprobado el año 1995 entre la Municipalidad de Lima y la SUNAT, lo que no ha continuado. Sin embargo ha permitido facilitar el análisis para determinar la forma en que SUNAT pudiera utilizar la información que tienen los Municipios relativa a los Impuestos Predial y Automotriz para efectuar cruces en sus fiscalizaciones de Renta.
La sustentación de lograr un sólo número de identificación está en que todo contribuyente de SUNAT necesariamente tiene una fuente de renta cuyo origen debe estar en el funcionamiento de una oficina o local comercial, la misma que debe ser autorizada por la Municipalidad. El propietario de un inmueble debe pagar el Impuesto Predial, y el de un vehículo el Impuesto Vehicular, siendo así es muy posible que ellos tengan ya un número de RUC por ser empresa, propietarios sujetos a renta de primera categoría o personas con renta de cuarta categoría como trabajadores independientes. La relación es pues muy fuerte entre los contribuyentes de SUNAT y los de un Municipio. Para aquellos que no necesitan un número de RUC según los criterios de SUNAT, el propio Municipio los identificaría, en coordinación con SUNAT, con un número de RUC especial. Medidas como estas no sólo reducen costos a los contribuyentes sino que facilitan la fiscalización a los ciudadanos con el uso de información de manera interinstitucional.
Entre las razones por las cuales el sector público genera costos administrativos a las empresas está la preocupación de cumplir aquéllos con sus objetivos de control sin tomar en consideración las cargas que están imponiendo a las entidades o empresas bajo su ámbito. Muchos no son conscientes de lo que significa no sólo el llenado de formularios, sino el que estos sean modificados repetidamente, que se tenga que pagar sólo en determinados lugares, la imposición de multas por formalismos, etc. Lamentablemente el sector público no se ha caracterizado por contar entre su personal con personal altamente capacitado, salvo excepciones recientes. Gracias a una nueva visión e inicio de un cambio en la concepción de lo que debe ser el Sector Público la calidad del personal ha mejorado notablemente en algunas dependencias.
Sin embargo, muchos de los jóvenes profesionales que trabajan en el Sector Público no tienen experiencia alguna sobre el funcionamiento del Sector Privado, gracias a quien y para quien vive el Estado. Por ello sería necesario que toda persona que trabaja para el Estado realice un período de entrenamiento en el Sector Privado (6 meses a un año) donde pueda detectar los problemas que vive el empresario por la regulación estatal y así poder apoyar desde su función a un mejor desarrollo de la actividad privada, fundamental para el crecimiento económico. Igualmente tal experiencia le permitiría elaborar una mejor normatividad y realizar una fiscalización más eficiente del contribuyente, pues conocerá perfectamente de qué se trata y entenderá la necesidad de lo que significa para el público el que se preste un buen servicio al cliente con buena atención no sólo en las formas sino de manera ágil y oportuna. Reconocemos que mayor urgencia de esta experiencia la requieren sobre todo los que trabajan en la parte normativa.
B. LA CARGA TRIBUTARIA
1. Política Fiscal
a) Generalidades
La política fiscal es establecida por el Gobierno a través del Ministerio de Economía y Finanzas con especial apoyo de su Dirección de Política Fiscal y equipo de asesores, coordinando los aspectos que requieran ley con el Congreso, salvo facultades delegadas. En materia de Impuesto a la Renta (desde 1968) y del IGV, se han mantenido los principios en líneas generales, salvo los detalles. Y, desde 199 1, ha sido muy efectivo el accionar de la Administración Tributaria.
Sin embargo, han sido precisamente los detalles, o las modificaciones específicas, lo que ha venido creando un dolor de cabeza a las empresas al percibir que no hay una estabilidad en las reglas de juego ni tampoco facilidad para entenderlas. Esto afecta principalmente a los pequeños empresarios que ven en las variaciones una complejidad que prefieren no tratar de entender.
Es cierto que la normatividad tributaria podría ser más simple. Ya se ha logrado bastante con lo referente al impuesto a la renta régimen general para los trabajadores independientes simplificando la forma de obtener el impuesto. Igual ocurre con las otras rentas salvo la empresarial o de tercera categoría que para muchos les crea problema poder determinarla. Incluso la fiscalización de todo lo referente a renta es de mayor dificultad que lo referente al IGV.
La necesidad apremiante de recaudación, la preocupación de cerrar a la brevedad los vacíos legales que permiten formas de elusión o evasión y el incluir temas no previstos, entre otros, genera que el trabajo legislativo o normativo se haga siempre con rapidez sin poder pensar con tranquilidad y elaborar legislación estable para el largo plazo. Los técnicos para uno u otro gobierno son casi siempre los mismos, sin embargo se ven sujetos a presiones para lograr elaborar propuestas legislativas muchas veces a solo criterio del gobierno de turno, otras veces exigidas por grupos empresariales u otros que buscan obtener determinados beneficios legales.
El tener que resolver problemas urgentes no permite ni facilita la participación adecuada del propio contribuyente o ciudadano al momento de formularse la legislación. La consecuencia de ello es que la legislación termina no siendo permanente pues resuelve sólo para la coyuntura. Otras veces se escucha al ciudadano pero no se le atiende, salvo raras excepciones, obligando a los grupos a solicitar a veces imposibles - y lo saben - para tratar de lograr cuando menos algo dentro de la negociación.
La existencia otra vez creciente de beneficios y exoneraciones para determinados sectores hace que los no favorecidos generen presiones para lograr beneficios semejantes a su favor. Por ello lo mejor es reglas estables sin diferencias salvo por la naturaleza de las cosas.
Todo ello es consecuencia de un concepto de democracia todavía muy etéreo en el Perú. Para muchos, la democracia termina el día de las elecciones en las urnas y últimamente en la posibilidad de revocatoria de mandatos para autoridades municipales. El ciudadano con su voto da un poder en blanco al gobernante para que éste y su equipo haga lo que considere mejor. Si bien se ha avanzado económicamente, las demandas de participación de los ciudadanos no han logrado tener todavía sistema adecuados de respuesta para ser canalizadas. El Estado es paternal, y así lo entienden los peruanos. Todavía se pide todo al gobierno, no hay una actitud de que el Estado nos pertenece, somos parte de él y deben escucharnos. Muchos empleados públicos son,
lamentablemente, por la poca autonomía y solidez de las instituciones en el Perú, funcionarios de gobierno que se limitan a seguir las pautas dictadas por la autoridad, en lugar de ser funcionarios de Estado que trascienden lo político y velan por el respeto a la democracia y a los objetivos y razón de ser de las propias instituciones. Si una institución es creada autónoma por ley, el funcionario debe poner todo de su parte para mantenerla como tal, rechazando tajantemente todo tipo de injerencia que afecte dicha autonomía.
b) Los regímenes especiales y los pequeños
Sistemas como el RUS y el RER fueron creados tanto por técnicos del MEF como por personal de SUNAT. Sin embargo, sobre todo el RER presentó problemas de evasión que obligó a excluir de tal sistema principalmente la prestación de servicios. Estos sistemas deberían ser considerados como algo transitorio, como un período de sensibilización a la tributación y forma de aprender a tributar.
Las excepciones crean problemas de fiscalización, no hay nada más conveniente que un solo sistema, tal vez con mayor grado de exigencia en la fiscalización para los más grandes y menor exigencia en un inicio a los más pequeños. La SUNAT puede perfectamente establecer líneas, como lo ha hecho ya, para distinguir entre uno y otro tipo de contribuyente y determinar la profundidad y exigencia en la fiscalización que pueda corresponder a cada uno de acuerdo a su tamaño empresarial.
Un único sistema no sólo es más fácil de manejar, ayudando a evitar la evasión, sino que permite a la empresa crecer y no tener por ello que modificar su forma de tributar. El empresario se entrena desde el inicio de su actividad en la tributación.
Regímenes diferentes hacen que la fiscalización sea más difícil. Muchas empresas grandes establecen pequeñas empresas con el ánimo de evadir a través de ellas. Un solo sistema no incentiva a tener varias empresas pequeñas con regímenes tributarios diferentes y por ello preferir no crecer, sino que facilita la decisión de seguir creciendo o crear otras empresas de acuerdo a lo que el mercado y la economía dictan, no de acuerdo a lo que la legislación tributaria ofrece. El mercado debe funcionar lo más libre posible, evitando las distorsiones, y justamente la tributación debe ser cuidadosa y tratar de que su efecto sea neutro en cuanto alterar el mercado.
Es necesario educar a la población en la tributación, si es posible desde las escuelas, y por ello las reglas deben ser estables. Los choferes no manejan bien en Suiza porque así nacieron, sino porque vienen recibiendo la enseñanza desde sus abuelos. Las normas son claras y permanentes y las sanciones drásticas. Igual debe hacerse con la tributación.
El tema de simplificación tributaria para que esté al alcance de todos no es sencillo, pero la creatividad humana es infinita. Es entonces un reto encontrar formas más sencillas y claras para todos. Tal vez experiencias como Hong Kong puedan ser interesantes, donde por el impuesto a la renta se cobra una tasa «flat» del 10% sin entrar en detalles de gastos u otros.
No deben existir privilegios ni beneficios especiales para los pequeños, como tampoco debería haberlo para lo grandes. Se debe tratar de hacer las cosas simples para todos de tal manera que se pueda competir en forma pareja con las mismas reglas de juego para que unos no se aprovechen de los otros.
Quien vive dentro de los límites de privilegios se acostumbra a ellos y va a estar interesado en que se los mantengan más que en enfrentar abiertamente la situación, o el mercado, y entrar a competir como uno más.
Por ello consideramos en nuestra opinión que es mejor repensar el sistema de apoyos y excepciones por el de facilitar el mercado y las transacciones para todos. Virgilio Levaggi señala por ejemplo que Chile no busca privilegiar al sector de PYME sino permitir su incorporación plena al proceso de desarrollo.
La existencia de reglas claras y su apoyo por la ciudadanía no va a permitir que estas sean cambiadas a sola discreción del gobierno de turno, más aún cuando instituciones sólidas las respaldan.
2. SUNAT
La principal función de la SUNAT es recaudar de los contribuyentes los impuestos establecidos por ley. Tal función tiene que ejercerla frente a todos los contribuyentes sin conceder favores ni privilegios.
Para cumplir con su objetivo SUNAT tiene que actuar con firmeza y a la vez brindando al contribuyente las facilidades necesarias para cumplir con su obligación, como son el proporcionar información adecuada y oportuna, orientar al contribuyente, establecer lugares de pago de fácil acceso, etc. En resumen, exigir, pero a la vez servir al contribuyente, quien es la razón de su existencia, para no generarle cargas administrativas innecesarias que terminarían por incrementar los costos de pago al ciudadano o empresario.
Cuando SUNAT se dirige a los pequeños empresarios o a aquellos que están en la informalidad o ingresando a la formalidad, tiene que seguir necesariamente una labor pedagógica y de convencimiento de la importancia de tributar, alentando incluso el paso a la formalidad. Luego que enseña, SUNAT puede sancionar, de acuerdo a sus facultades, pero no debe desalentar a la primera vez. En esto ha ganado experiencia SUNAT identificando o definiendo a los contribuyentes que deban pasar primero por una etapa de enseñanza.
A SUNAT no le corresponde reducir el monto de los impuestos, pero sí le corresponde reducir el costo del cumplimiento o el costo del pago de los mismos. Así, son costos adicionales el que los contribuyentes tengan que formar colas para pagar, el que tengan que contratar un contador, el que tengan que acercarse varias veces a la administración, el tener que ser sometido a varias auditorías o períodos largos de fiscalización, la dificultad para llenar formularios o el número de estos, etc. Esos costos significan dinero perdido para la economía en su conjunto.
El tiempo relativamente breve de funcionamiento que tiene SUNAT, siete años bajo el nuevo esquema de trabajo, no le permite todavía ser lo eficiente que quisiera. Requiere de un tiempo todavía bastante más largo para perfeccionar sus sistemas, lograr información y poder conocer así mejor al contribuyente.
Ello genera que SUNAT transfiera hasta la fecha muchos costos a los contribuyentes que corresponderían a ella asumir, no por ineficiencia sino por imposibilidad actual. Muchas veces se pide información al ciudadano que SUNAT podría obtener directamente de otras entidades. Así, cuando por ejemplo se pide información patrimonial a un contribuyente sobre sus casas, vehículos, viajes al exterior, etc., es información que la podría obtener directamente de los Registros Públicos, de los municipios, del Ministerio del Interior, etc. Pero la realidad es que tal vez estas u otras entidades no tienen la facilidad de brindar la información por razones diversas. Un ejemplo cercano de eficiencia es la Administración Tributaria Chilena (Servicio de Impuestos Internos que tiene registrado a un ciudadano desde su nacimiento, incluido dónde trabaja y las empresas en las cuales es accionista, vehículos, viajes, propiedades, etc.). Lograr un excelente sistema de información no es una tarea sola para SUNAT sino una tarea que deben emprender todas las entidades para poder coordinar entre ellas y brindar la información adecuada.
Un caso interesante es el de fiscalización a través del sistema de Confrontación de Operaciones Autodeclaradas (COA), mediante el cual se ha venido pidiendo información a las empresas sobre las compras y ventas realizadas. Esta es una herramienta de cruce de información muy valiosa para evitar Ia evasión. Al inicio significó un costo adicional para las empresas, pues tenían que llenar la data en forma adicional a la que ellos tenían que hacer para cumplir con sus propias obligaciones o la data que deben de entregar a otros organismos de control estatales, como CONASEV (Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores). La idea es que finalmente el COA se convierta en el sistema de control de ingresos y gastos de la propia compañía y, sin crear un costo adicional, sólo entregando una copia de esa información, pueda la empresa cumplir con lo que SUNAT solicita.
Otro caso es la queja que han venido formulando muchos contribuyentes al verse convertidos en Principales Contribuyentes (PRICOs). Ello no es hasta la fecha un privilegio, como tal vez debería serlo, sino muchas veces una molestia, pues es con ellos con quienes se inician muchas veces las experiencias piloto, o también son obligados a pagar impuestos sólo en determinados lugares. Estas son cargas para el contribuyente que se debería buscar aminorar. Conforme pase el tiempo la justificación para generar tales costos va a ser cada vez menor.
Es interesante saber que en países con administraciones tributarias mejor desarrolladas, es la propia administración quien realiza un pago al contribuyente (España v.g.) cuando le exige cumplir con requisitos que requieren costos administrativos adicionales. En el caso de Francia, concretamente
, la administración tributaria no puede estar en las oficinas del contribuyente fiscalizándolo por más de 6 semanas. En otros países existe un código de derechos del contribuyente que lo defienden frente a la administración. Esto es una meta que deberá cumplir SUNAT en el futuro, conforme vaya haciéndose más eficiente.
Parte de su tarea es lograr también que un solo equipo de trabajo yendo una vez a una empresa pueda revisar y fiscalizar todos los impuestos que recauda, sin molestar más de una vez al año al contribuyente ni por un largo período.
Todos estos costos, entre otros, pueden unas veces ser sufridos por los grandes y otras por los pequeños, de una u otra forma. Así, el hacer cola puede ser mayor costo para el pequeño, que no tiene quién la haga por él, que para el grande quien normalmente envía a un conserje o encargado. Los costos deben ser aminorados para todos en todo, esa es función del Estado para no cargar con costos innecesarios el desenvolvimiento del mercado que al final afecta al precio del producto, incrementándolo en perjuicio del consumidor.
Habíamos señalado que un solo sistema de tributación termina siendo más eficiente, sin que existan regímenes de excepción, simplificados o especiales. Esto es así porque todos ellos traen distorsiones y favorecen la evasión, escondiéndose grandes productores de bienes o servicios dentro de tales regímenes. La evasión se realiza muchas veces por los grandes utilizando empresas pequeñas, lo que se ve favorecido si cuentan con regímenes de excepción o privilegio.
Como ya señalamos antes, no hay mayor evasión en el sector conocido como informal, que la existente en el sector de medianos y principales contribuyentes. Los porcentajes son semejantes. Con la Operación Comprobante de Pago se detectó un nivel de evasión semejante al promedio del mercado, 40%.
El porcentaje de gente corrupta o que busca solucionar sus problemas económicos mediante la evasión debe ser muy parecido en todos los estratos sociales. Un representante de la Sociedad Nacional de Industrias dijo hace poco, según el Diario Gestión, que el producto bruto interno del país había subido en 1997 no porque se haya logrado una mayor producción sino porque ahora los empresarios declaran el 100% por temor a la SUNAT. ¿Qué significa esto? ¿Que antes evadían y ahora no? El sector alto empresarial ha tratado de minimizar la evasión dentro de su estrato, reconociendo algunos casos pero siempre culpando de la mayor evasión al sector informal, que como hemos visto también tributa.
De la experiencia del Internal Revenue Service de los Estados Unidos podemos citar lo que ellos señalan: que los evasores consumen 99 centavos de cada dólar de ingreso para estudiar cómo evadir, mientras que el Estado gasta 1 centavo por cada dólar que recauda para evitar la evasión. La conclusión es clara, siempre habrá que seguir los pasos a las nuevas formas de evasión.
La administración tributaria peruana mantiene todavía un control global de los pagos por impuesto a la renta de quinta categoría (trabajadores dependientes), fiscalizando las retenciones globalmente y no por empleado, analizando sólo si lo retenido es lo pagado. El no llevar un control individual de cada contribuyente que paga su impuesto a la renta de quinta categoría es una ligera debilidad dentro del criterio de la necesaria información para lograr una eficiente fiscalización. Sin embargo el IPSS está obligado a mantener una cuenta por cada asegurado, al igual que las AFP, por ello una coordinación entre SUNAT y el IPSS puede llevar a un control más efectivo y una reducción en los costos de fiscalización no sólo para tales instituciones sino para las empresas en general.
Otro hecho que incrementa los costos es el pago de multas, muchas veces por el incumplimiento de formalidades. Es cierto que a veces es difícil distinguir si fue un error o algo intencional, pero un re-estudio de los montos de las multas sería conveniente, pues algunas parecen ser realmente excesivas. Hasta hace poco, se sancionaba a quien a pesar de haber pagado el impuesto lo había hecho indicando el monto en un casillero equivocado. Se exigía que el contribuyente pida la devolución del dinero y mientras ello ocurría debía volver a pagar el monto correspondiente más los intereses por mora presentando otro formulario debidamente llenado. Era realmente un absurdo, todo porque el sistema informático no tenía otra forma de entender el proceso. No estaba programado para comprender ese tipo de pagos y correcciones, convirtiéndose en una carga injusta para el administrado.
C. MUNICIPIOS
Los municipios, como entidades encargadas del gobierno local, tienen en sus manos el control del funcionamiento de la actividad empresarial. Lamentablemente, tal como ha sido reconocido por la propia Defensoría del Pueblo, los municipios están entre las entidades contra las que se recibe la mayor cantidad de quejas por parte de los ciudadanos. Ello no resulta novedoso, lo mismo ocurre en España, y en otros países.
Es función del municipio regular que la actividad empresarial se desarrolle en armonía con el vecindario, pero muchas veces o han olvidado su labor de control, al permitir la ocupación de calles para el comercio o las construcciones en zonas no autorizadas, o han ejercido en exceso su función generando sobrecargas administrativas a las empresas y los vecinos.
1. Licencias
El gobierno central ha logrado reducir a uno solo el registro requerido para el inicio de la actividad empresarial, independientemente de los Registros Públicos, utilizan para ello el número del RUC. Sin embargo el proceso no ha sido todavía modificado para el caso de los municipios, pues si bien en algunos casos el otorgamiento de las licencias de autorización de funcionamiento es automático, con fiscalización posterior, ocurre así todas las veces.
El otorgamiento de dicha licencia se convierte muchas veces en un factor de poder por parte del municipio. Sólo sería necesario que el solicitante conozca el plano de zonificación y los reglamentos para saber si puede o no abrir un tipo de negocio en determinado lugar, y declarar, previo conocimiento de los mismos, que está cumpliendo con los requisitos que establece la municipalidad. Lamentablemente muchas veces esos planos no son enseñados al público y se cobra un derecho para que la propia autoridad los revise y determine si se puede o no iniciar el negocio. Otras veces, cuando hay presiones, se modifica la zonificación sin consultar previamente con los vecinos afectados, convirtiendo en comercial lo que antes era residencial.
Tales hechos evidentemente no sólo generan costos para el empresario sino para los propios vecinos, quienes ven afectados sus derechos de propiedad sin que pueda hacer mucho por ello, terminando por ver la construcción de un edificio o zona comercial frente a su casa cuando pensó que siempre iban a ser inmuebles de dos pisos. Nadie le consultó. Todo esto es parte de una incipiente democracia en la que vivimos donde todavía los derechos de los ciudadanos no son respetados en su integridad.
En cuanto a la licencia de funcionamiento muchos municipios exigen la renovación periódica de la misma. No entendemos la razón de tal exigencia, sea anual, bienal etc. Ello no tiene sentido alguno salvo el agenciarse de rentas para la municipalidad. No es conveniente limitar un derecho comercial a una vigencia de un año, por ejemplo, con la posibilidad de que a uno no le renueven la licencia aduciendo cualquier motivo, pues ello incrementa el costo de hacer empresa por estar en riesgo la continuidad del negocio, dependiendo de un factor exógeno al propio comercio. La única suspensión válida, podría ser por razones de modificación de la zonificación aprobada por los vecinos y dando plazos suficientes para el traslado.
2. Ingresos municipales
No sólo se hace necesario revisar la legislación sobre ingresos municipales sino la forma en que estos son recaudados.
En cuanto a los ingresos, de acuerdo a lo que establece la ley, estos han sido limitados a unos cuantos, existiendo alguno que en nuestra opinión es discutible, como el Impuesto Vehicular, donde se grava con el 1 % anual, durante tres años, la compra del vehículo nuevo. Esto va en contra de otros objetivos que persiguen las propias municipalidades, como son el cuidar el medio ambiente de la contaminación y mejorar la seguridad vial. Ello es así debido a que según el criterio del impuesto se prefiere al vehículo antiguo que al nuevo, pues el primero no está gravado, favoreciéndose la existencia de vehículos viejos. Sin embargo los objetivos señalados se cumplen mejor con vehículos nuevos. Otros países, como es el caso de España, grava con un tributo progresivo a los vehículos a partir de los 5 años de antigüedad, incentivando a mantener renovado el parque automotor. En nuestra opinión en el Perú se ha preferido proteger al propietario de un auto viejo, incluso destartalado, para que ese «pobre ciudadano» pueda manejar por las calles del Perú contaminando, sin importar la seguridad ni el medio ambiente. Mejor opción sería favorecer la compra de vehículos modernos y establecer un eficiente y moderno sistema de transporte urbano. Una pregunta adicional sería ¿es razonable gravar con un tributo adicional a un vehículo cuando este ya fue gravado con el IGV, paga impuestos dentro del precio del combustible y contribuye con el pago de peaje por el uso de algunas vías? ¿No es esto sólo generar rentas para los municipios afectando al usuario?
Los municipios no tienen sistemas eficientes de recaudación ni de fiscalización de lo que les corresponde cobrar. Una excepción a la fecha es la Municipalidad de Lima que ha iniciado un serio trabajo para revertir totalmente esa situación, habiendo avanzado bastante hasta el momento. Otros municipios si bien tienen informatizado su sistema de recaudación este no brinda seguridad al contribuyente, pues por cualquier falla del sistema notifican a los contribuyentes indicándoles que no han pagado y obligando a estos a probar la realización de los pagos. Es nuevamente la transferencia al ciudadano del costo de la ineficiencia administrativa.
Para facilitar la recaudación por los municipios y reducir el número de tributos a los pequeños y medianos empresarios, Virgilio Levaggi propone la creación de un impuesto único para tales PYMES dirigido a los consumidores finales, el mismo que sería recaudado por los municipios previo entrenamiento de agentes municipales, buscando así lograr una fuente estable de recursos para los gobiernos locales.
Discrepamos de dicha propuesta en la medida que mantiene el criterio de la diferencia entre grandes y pequeños empresarios, lo que va a perpetuar la distorsión en el mercado, salvo que ese impuesto único sea aplicado a todos los empresarios. De otro lado, la tarea va a ser ardua para lograr entrenar a los agentes municipales. Si comparamos los problemas que enfrentó SUNAT al iniciar en 1991 su reestructuración y cambio de personal, estos se verían agravados en el caso de los municipios por la multiplicidad de éstos (más de dos mil entre provinciales y distritales de todo el Perú) y las diferencias de criterios que incluyen múltiples matices políticos.
El artículo 16' del Decreto Legislativo 777 autoriza a SUNAT a realizar convenios con los Municipios Provinciales para la fiscalización del Régimen Unico Simplificado. Sin embargo, dicha entidad se ha mostrado reticente hasta la fecha a firmar tales convenios. Las razones están no sólo en la desorganización administrativa de los municipios sino, en bastantes casos, en los niveles de corrupción que existe entre el personal de los mismos. Muchos de los agentes municipales son conocidos por los propios pequeños empresarios, con quienes mientras exista desorden administrativo pueden llegar a arreglos extra legales en cuanto a fiscalización o recaudación. Se teme que la firma de un convenio así pueda generar una imagen negativa en la labor de la SUNAT, imagen que SUNAT se ha preocupado mucho en construir y puede fácilmente ser afectada pues ella estaría autorizando a los municipios a actuar y se estaría comprometiendo con labor de ellos. El trabajo con los municipios podría tal vez empezar con proyectos piloto, ampliamente supervisados y evaluados.
Los municipios se encuentran en un círculo vicioso. Requieren contar con personal calificado para lo cual necesitan recursos que no obtienen adecuadamente, viéndose económicamente impedidos de contratar personal idóneo y de cumplir en forma eficiente con las tareas vecinales, como es el mejoramiento de infraestructura. Simultáneamente, lo urgente prima sobre lo importante y se toman las decisiones del día dejando de lado la labor de largo plazo. Solucionar el problema de recursos económicos no se logra con dárselos a los municipios sino con la posibilidad de entrenar al personal para que pueda lograr adecuados sistemas de recaudación y fiscalización, de tal manera que puedan asegurar la permanencia de sus ingresos.
Además de los impuestos autorizados por Ley, así como los dos puntos porcentuales del IGV, cada municipio establece sus propias contribuciones y tasas, lo que multiplica en forma ineficiente la cantidad de rubros de ingresos, los que por su multiplicidad son difíciles de controlar siendo muchas veces el costo de su recaudación mayor que el ingreso que generan. La solución sería reducir el número de los diferentes rubros de ingresos a fin de mantenerlos económicamente eficientes.
La multiplicidad de contribuciones y tasas genera a su vez una carga a los empresarios en la medida que cada municipalidad pone sus propias reglas por cobros sin aparente relación de causalidad, variando de municipio a municipio, con lo cual, al no existir uniformidad de criterio en este campo de la administración pública, el empresario se muestra desconcertado y molesto, pues el servicio que para una Municipalidad vale 10 para otra vale 100, sin criterio aparente.
A ello se agrega el tema de los procedimientos y requisitos, que cada municipio los establece diferentes para obtener iguales beneficios, generándose un caos administrativo a los ojos del ciudadano. Así, dependerá de cada municipio determinar sus propias normas, salvo lo establecido por ley, para la obtención de la licencia de funcionamiento, la licencia de construcción, etc. Todo ello genera costos innecesarios al usuario y por tanto un malestar en la ciudadanía así como una dificultad mayor para hacer empresa, complicando lo que debería ser un sencillo y efectivo paso a la formalidad.
Cesar Luna Victoria señala que no hay evidencia de fiscalización excesiva a los micro empresarios, indicando que la sensación se deba tal vez a un choque cultural en la medida que muchos pequeños empresarios vienen de lugares apartados o tienen una experiencia anterior de desgobierno, no conociendo una experiencia previa de control por parte de autoridades administrativas. Coincidimos en que parte del problema puede ser para algunos el «choque cultural», pero tiene que reconocerse que algunos otros pueden haber experimentado una real fiscalización excesiva por parte de las autoridades, no necesariamente por una mala intención necesariamente sino por una mala programación en la fiscalización, acercándose una misma entidad dos o tres veces al contribuyente o el apersonamiento de otras autoridades como son Salud o Trabajo, sin dejar de mencionar a la Policía. En todo caso para evitar la sobrecarga fiscalizadora podría coordinarse para que una sola entidad fiscalice e informe a las demás como ya explicamos líneas arriba.
4. Entidad supra municipal
Son pues los municipios una fuente innegable de generación de cargas para los usuarios. Es necesario revertir esta situación a la brevedad. Una solución podría ser constituir por Ley una entidad supra municipal en la que participen en su directorio un representante de los alcaldes del país, el Defensor del Pueblo o su representante, y un representante del Ejecutivo. Dicho directorio tendría como objetivo principal dar las pautas básicas de funcionamiento para los más de dos mil municipios en el Perú en materia administrativa y tributarla, de tal manera que se sigan procedimientos semejantes y adecuados en todos los municipios. Tal entidad no intervendría para nada en las decisiones autónomas de los municipios en cuanto a sus decisiones del manejo de su localidad. El equipo de trabajo, al mando de un gerente se encargaría de:
- Proponer las normas que regulen procedimientos comunes para todos los municipios;
- Proponer y ayudar a implementar sistemas eficientes de cobros de tributos y eliminación de ingresos cuyos costos de administración superan a lo que se recauda, generando así eficiencia en la recaudación;
- Generar sistemas informáticos de interconexión entre las municipalidades y oficinas de Registros Públicos para mejorar su comunicación, fiscalización y transferencia de información;
- Controlar que se respeten los principios de simplificación;
- Recibir y procesar las quejas de los ciudadanos con relación a las normas burocráticas;
- Exigir, a través del directorio, la modificación de la norma burocrática, bajo sanción al funcionario responsable;
- Proponer al poder ejecutivo, o de ser posible directamente al legislativo, las leyes que sean necesarias para el mejor funcionamiento de los municipios en el Perú.
Esta entidad, insistimos, no puede entrar a analizar las decisiones que tome cada municipio respecto a su política de administración municipal, sólo las normas en el ámbito de procedimientos administrativos que emitan y en la medida que éstas generen cargas innecesarias o consecuencias burocráticas en los usuarios.
El establecimiento de esta entidad supra municipal (en el aspecto de procesos) tendría que ser coordinado entre el Ejecutivo y los municipios para que pueda verse como un proceso de apoyo a los ciudadanos y a las propias municipalidades a fin de incrementar su eficiencia, reduciendo costos a la actividad económica.
D. CONCLUSIONES
- La simplificación de trámites y procedimientos es una herramienta muy eficiente en la reducción de cargas tributarias y administrativas para las empresas. Para ello una pequeña entidad con autoridad suficiente debe controlar el cumplimiento efectivo de la simplificación, entrenando y educando a los servidores públicos.
El número de impuestos debe ser reducido al mínimo necesario, eliminando todo aquél que tenga por objeto beneficiar a entidades ajenas al Estado. Los impuestos deben ser de fácil aplicación para el contribuyente y simple control para la autoridad administrativa.
Debe tender a eliminarse la existencia de diversas modalidades de un mismo impuesto, aplicándose por sectores o rangos de ingreso, v.g., pues ello incentiva caminos de evasión o altera el mercado al influir en la toma de decisiones del empresario en cuanto a crecer o crear otras empresas beneficiadas con la modalidad impositiva.
Deben eliminarse todos los beneficios y exoneraciones tributarias que generan ventajas para unos en perjuicio de otros, alterando las decisiones económicas de los agentes que deberían darse solo por las reglas del mercado.
La reducción de cargas administrativas y tributarias para el acceso, permanencia y salida del mercado, así como de los costos de transacción, facilita el acceso a la formalidad de las empresas y reduce sus costos de operación, incrementando la competitividad. Las empresas formales e informales están sujetas a tales costos. La decisión de mantenerse en la informalidad o la formalidad dependerá del análisis costo-beneficio que realice cada individuo.
Tanto la administración tributaria como quienes dirigen la política fiscal deben preocuparse no sólo de reducir los costos en que incurren los contribuyentes para cumplir con las obligaciones tributarias, independientemente del monto del tributo, sino también de no transferirles los costos por las labores que corresponde realizar a la administración, como pueden ser pedidos de información al contribuyente que la propia administración podría obtener a su costo por otras vías.
Las entidades controladoras o fiscalizadoras del Estado deben rebajar costos a las empresas generándoles las menores cargas posibles, como por ejemplo reduciendo o eliminando sanciones por el incumplimiento de meras formalidades. De igual manera deberán coordinar las acciones de fiscalización que realicen para interferir lo menos posible en la vida económica de la empresa. Una sola acción fiscalización debe brindar información al mayor número posible de entidades estatales.
Es necesaria la coordinación entre el Gobierno Central y los Gobiernos Locales en cuanto a requisitos y exigencias empresariales. Empresas eficientes, sin sufrir trabas burocráticas, redituarán mayores ingresos a los gobiernos.
La consolidación de instituciones democráticas que funcionen con real autonomía permitirán la reducción de costos para las empresas.
La participación del ciudadano y de entidades representativas de la sociedad en la vida político económica del país no sólo asegura una consolidación de la democracia sino que facilitará la dación de normas con mayor consenso que, por haberse aprobado de esa manera, generarán una mayor obligación de cumplimiento por parte de los agentes económicos.
Los gobiernos locales se verán beneficiados en sus ingresos si los diferentes rubros son reducidos a los que son de más fácil control y menor costo de recaudación, eliminando no sólo a los que son económicamente ineficientes para los municipios sino también a los que afectan el crecimiento económico de las empresas.
La uniformidad de procedimientos y exigencias en los diferentes gobiernos locales del país aminora los costos empresariales y facilita la comunicación entre y con los municipios. Así, el que existan las mismas reglas en uno u otro municipio para obtener licencias, permisos o autorizaciones, facilitará la labor de la empresa, del ciudadano y de la propia municipalidad.
La existencia de una entidad supra municipal que lidere y proponga la unificación de las normas en el ámbito de los gobiernos locales siguiendo los principios de simplificación y controlando la ejecución de sus decisiones, asegurará una más eficiente labor administrativa municipal. De igual manera puede ayudar a implementar sistemas eficientes de recaudación proponiendo la eliminación de aquellos ingresos económicamente ineficientes.
Notas
Cfr. Robles Chávez, Marcos. 1998. «Legislación tributaria: una vía para la modernización de las microempresas». En: «Perú. El sector informal frente al reto de la modernización». Capítulo III, pág. 180. Lima, OIT.
Cfr. Levaggi, Virgilio. 1996. «Regímenes especiales de promoción y desarrollo institucional». Documento de Trabajo del Proyecto Integración del Sector Informal Urbano al proceso de Modernización, pág. 44. Santiago de Chile, OIT.
Cfr. Fuentes, Sandro. 1998. «¿Cómo formalizar a los informales?. En: Perú. El sector informal frente al reto de la modernización». Capítulo V, pág.258. Lima, OIT.
Cfr. Levaggi, Virgilio. 1996. Op. cit., pág 23. Santiago de Chile, OIT.
Cfr. Nogales Zabala, José Antonio. «El Factor Tributario». Documento de Trabajo del Proyecto Integración del Sector Informal Urbano al proceso de Modernización», pág. 43. Lima, OIT.
Cfr. Luna Victoria, César. «Los microempresarios y la fiscalización tributaria». En Perú: El sector informal frente al reto de la modernización». Capítulo IV, pág. 226. Lima, OIT.
Cfr. Levaggi, Virgilio. 1996. Op. cit., págs. 30 y 3 1. Santiago de Chile. OIT.
Cfr. Luna Victoria, Cesar. 1998. Op. cit., pág 244. Lima, OIT.